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Intervención de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en ocasión de la inauguración de la Mesa de Alto Nivel “Hacia una visión de la gobernanza de los recursos naturales para la igualdad en América Latina y el Caribe”
Santiago, 19 de enero de 2015
Señoras y señores ministros y viceministros,
Representantes de organismos nacionales y entidades internacionales,
Distinguidos académicos de Noruega,
Representantes de organismos de cooperación internacional,
Académicos y miembros de organizaciones no gubernamentales,
Representantes de la Comisión Económica para África (CEPA),
Colegas de la CEPAL y del sistema de las Naciones Unidas,
Querida amiga Hege Araldsen, embajadora de Noruega en Chile, socia indispensable en la realización de esta iniciativa,
Amigas y amigos,
Quiero iniciar estas breves palabras brindándoles a todas y todos la más cordial bienvenida a la CEPAL, y agradeciendo, muy especialmente, el apoyo del Gobierno de Noruega. Esta mesa se realiza en el marco del exitoso proyecto de cooperación en el manejo de las rentas procedentes de los recursos hacia inversiones destinadas a promover la igualdad, que vincula a la CEPAL con Noruega, y que incluye entre sus componentes el tema de la gobernanza de los recursos naturales.
Esto no es un hecho fortuito, refleja entre sus motivaciones la común voluntad por conocer y difundir avances de un modelo como el noruego, que ha logrado plasmarse en un pacto político que hace parte de él al conjunto de la sociedad, expresa un compromiso de solidaridad intergeneracional y concibe la gobernanza de los recursos naturales no renovables como puntal de su proyecto sustentable de desarrollo nacional a largo plazo.
Amigas y amigos, quiero reconocer también el estímulo que imprimió en el trabajo de la CEPAL sobre estas materias el desafío permanente, fraterno y exigente, que nos planteaba el ex Secretario General de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y actual embajador de la República Bolivariana de Venezuela en La Habana, Alí Rodríguez, de abordar más profunda y sistemáticamente una mirada latinoamericana sobre la gobernanza de nuestros recursos naturales.
En esa persistente preocupación se pueden rastrear las semillas que florecerían en los documentos que sobre la situación de nuestros recursos naturales elaboraríamos, primero para la UNASUR y después para el conjunto de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
Amigas y amigos, el esfuerzo que ha orientado el trabajo de la CEPAL durante estos años postula ubicar la igualdad como el horizonte, el cambio estructural como el camino y la política como el instrumento, y agrega que es necesario avanzar resueltamente hacia una mejor y mayor gobernanza y aprovechamiento de los recursos naturales, para que estos contribuyan a una economía más diversificada, más sostenible en términos ambientales, con sinergias en materia de empleo y bienestar y un desarrollo económico sustentable para la región en el largo plazo.
América Latina y el Caribe es una región rica en recursos naturales. Los ejemplos son numerosos. En minería, Chile es el mayor productor mundial de cobre; el Brasil es el tercer productor mundial de hierro; México es el primer productor de plata y el quinto de molibdeno y de plomo de mina; el Perú se ubica entre los primeros productores mundiales de plata, cobre, oro y plomo; el Estado Plurinacional de Bolivia es el cuarto productor de estaño de mina y el sexto productor de plata; Colombia es el séptimo productor de níquel refinado, el primero de esmeraldas y el décimo de carbón; Cuba es el octavo productor de níquel de mina, y Jamaica, el séptimo productor de bauxita. En materia energética, América Latina y el Caribe fue en 2012 la segunda región con mayores reservas petroleras probadas (después del Oriente Medio), equivalentes a un 20% del total, y ubicadas principalmente en la República Bolivariana de Venezuela (88%).
América Latina y el Caribe es también una destacada potencia agrícola, pues concentra el 52% de la producción mundial de soja, el 16% de la de carne y maíz, y el 11% de la de leche. Asimismo, posee un tercio de las reservas mundiales de agua dulce y un 15% de la superficie agrícola mundial. Por otra parte, la región posee una gran reserva de biodiversidad, principalmente en la Amazonia. Seis de los diecisiete países denominados megadiversos en el mundo pertenecen a la región: Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y República Bolivariana de Venezuela.
Es nuestra convicción profunda que la gobernanza de los recursos naturales se debe situar en el centro de la agenda de políticas públicas para lograr un desarrollo sostenible e inclusivo.
El concepto de gobernanza que propone la CEPAL tiene un propósito claro, gobernar la propiedad, los modos de apropiación y la redistribución de las ganancias de productividad, para que sea el conjunto de la sociedad quien se beneficie de la dotación de los recursos naturales. Comprende las acciones conjuntas y el ejercicio de autoridad pública que los distintos agentes del Estado, el poder ejecutivo, legislativo y judicial, junto con los organismos regulatorios sectoriales, efectúan a través del marco de políticas, instituciones y regulación vigentes, y sus decisiones políticas soberanas, cuyo accionar conjunto rige el funcionamiento de los sectores extractivos.
La gobernanza de los recursos naturales se ejerce a través de las instituciones formales establecidas en cada país, que determinan en su conjunto los derechos de propiedad sobre los recursos, los regímenes de concesiones que norman su explotación y el tratamiento fiscal específico de esos sectores. También supervisan los mecanismos creados por el Estado para la captación, el ahorro y el uso de las rentas públicas provenientes de los sectores extractivos de recursos naturales.
Desde 2003, el período de auge en la demanda internacional de bienes primarios que exporta nuestra región resultó fundamental en la mejora del desempeño macroeconómico y la holgura fiscal de los países exportadores. El crecimiento económico generado durante la última década se tradujo en un significativo aumento del consumo y la disminución de la pobreza en los países de la región. Además, la holgura fiscal permitió a varios países aplicar políticas anticíclicas que defendieron a la región frente a los impactos de la crisis global de 2008-2009. Por encima de todo, se lograron importantes mejoras en los índices socioeconómicos y de bienestar de la población que no se veían desde hacía mucho tiempo.
Hoy nos encontramos ante una nueva situación. El desafío que enfrentan los países es consolidar estos avances más allá de la volatilidad de los ciclos de precio internacionales y lograr convertir este capital natural en capacidades productivas de largo plazo. Es imperativo también, con visión de futuro, incorporar a nuestra cartera regional nuevos recursos naturales alternativos, donde, por ejemplo, el litio, las tierras raras o fuentes energéticas como el sol, el viento, el agua y las mareas jueguen un rol más protagónico.
Históricamente, los países de América Latina y el Caribe han tenido dificultades para traducir los períodos de bonanza exportadora de sus recursos naturales en procesos de desarrollo económico de largo plazo, con niveles de crecimiento estables e inversión pública que contribuya a elevar sostenidamente el ingreso per cápita y la productividad para la mayoría de la población, reduciendo drásticamente la pobreza y mejorando la distribución del ingreso. Necesitamos dar un salto, superar el paradigma extractivista y orientar todos nuestros esfuerzos a transformar la riqueza que deriva de nuestros recursos no renovables en una nueva y perdurable cantera de recursos renovables por medio de la educación, el desarrollo de la investigación, la ciencia y tecnología.
Ello exige implementar una mirada de largo aliento, persistente en las horas buenas y en las malas, donde las rentas de los recursos naturales se traduzcan en inversiones públicas eficientes para el logro de más y mejor educación, el desarrollo de las capacidades humanas y tecnológicas, mejoras de infraestructura productiva y acceso a servicios básicos. También es importante aprovechar esos excedentes para revertir rezagos y asimetrías sociales acumuladas con el fin de incorporar a los grupos socioeconómicos menos favorecidos al proceso de desarrollo.
Para mejorar la gobernanza de los recursos naturales en la región, los países deben construir los pactos y consensos políticos necesarios para que los Estados puedan captar y canalizar eficientemente la inversión de las rentas de sus recursos hacia el logro de sus metas de desarrollo sostenible e inclusivo. Desde el punto de vista del Estado, esto implica resolver al menos tres importantes desafíos de política pública.
El primero, asegurar una participación progresiva en las rentas económicas de los sectores extractivos sin perjudicar el dinamismo de inversión que vienen registrando estos sectores. Si bien los marcos tributarios del sector de los hidrocarburos han avanzado mucho en este sentido, no ocurre lo mismo con el sector minero, donde hay espacio para la introducción de mayor progresividad en la participación estatal. Ello requerirá mayor coordinación entre nuestros países para actualizar conjuntamente los marcos fiscales vigentes, evitando así la competencia fiscal perversa que actúa en sentido opuesto.
El segundo desafío consiste en institucionalizar mecanismos efectivos de ahorro e inversión de largo plazo que eviten la disipación de las rentas de los recursos naturales en gasto corriente en lugar de su inversión efectiva en la acumulación de capacidades humanas y tecnológicas, infraestructura productiva y la reversión de los rezagos y asimetrías sociales acumulados.
Se reabre así en los países productores y exportadores de productos primarios el debate internacional sobre el manejo adecuado de los excedentes generados y sobre el uso de estos recursos, ya sea a través del presupuesto central, de su distribución descentralizada por medio de los gobiernos subnacionales o de la asignación directa para fines específicos, entre otros. Esta cuestión está directamente relacionada con los procesos de descentralización fiscal y con la forma de asegurar la calidad y eficiencia de la inversión pública, temas pendientes y de gran prioridad para nuestros países.
Y el tercer desafío radica en fortalecer la capacidad de los Estados e instituciones para una gestión pública y una resolución eficaces del creciente número de conflictos socioambientales y sociolaborales asociados al desarrollo de proyectos en sectores extractivos. Este es un tema de creciente preocupación para los gobiernos de la región, con respecto al cual la mayoría de nuestros países no han conseguido institucionalizar mecanismos de respuesta y compensación adecuados, que logren una resolución expedita de estos conflictos por la vía administrativa y eviten su judicialización, que perjudica las aspiraciones de todos los actores.
Amigas y amigos, resolver con éxito estos desafíos exige pactos políticos muy sólidos para que los Estados logren manejar idóneamente los flujos de las rentas y eviten así sus efectos negativos. Entre esos efectos cabe destacar la apreciación del tipo de cambio, que impacta a los productores nacionales fuera de los sectores extractivos (“enfermedad holandesa”), y también el llamado “rentismo” (o pereza fiscal), que implica sustituir el imprescindible esfuerzo de consolidar un sistema tributario sólido que pueda asegurar el balance de las finanzas públicas a largo plazo por el uso discrecional de los flujos volátiles de renta de recursos como gasto corriente.
La evidencia internacional muestra que los países que no cuentan con la institucionalidad adecuada para manejar estos efectos negativos tienden hacia menores tasas de crecimiento que los que no poseen recursos naturales.
Frente a esta problemática, la CEPAL enfatiza el rol clave de las instituciones en los países ricos en recursos naturales. Una adecuada gobernanza de los recursos naturales está directamente relacionada con la calidad de las instituciones del país. Un tema pendiente en la región es revisar y fortalecer la institucionalidad, los marcos regulatorios y los instrumentos que permitan maximizar la contribución de los sectores de recursos naturales al desarrollo regional. Y ojo, que esta institucionalidad ha de ser pertinente también para el desafío que plantean los horizontes que abren la explotación de frontera en materias como los recursos genéticos y la biodiversidad.
Para fortalecer una institucionalidad capaz, que gobierne la relación de la sociedad con los recursos de ayer, hoy y mañana, es imprescindible garantizar mayor transparencia y control social sobre el manejo de las rentas públicas derivadas de la explotación de estos recursos y su distribución entre distintos actores y niveles de gobierno, así como sobre los mecanismos que permitan asegurar la inversión pública eficiente de estas rentas y su canalización efectiva para sentar las bases del proceso de desarrollo sostenible e inclusivo que nuestros países aspiran a largo plazo.
En este sentido, hemos propuesto una serie de pactos para avanzar hacia un desarrollo inclusivo y sostenible, basado en la igualdad de derechos, uno de los cuales debe ser el pacto por una nueva gobernanza de los recursos naturales que ayude a cambiar el paradigma del desarrollo en América Latina y el Caribe.
Esta estrategia, presentada en el curso del trigésimo quinto período de sesiones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, celebrado en Lima en abril del pasado año, concitó el amplio apoyo de todos los Estados miembros y se sumó a otros señeros esfuerzos multilaterales. Por ejemplo, en el documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) “El futuro que queremos” se dispuso la creación de un grupo de trabajo abierto intergubernamental para la elaboración de una propuesta de objetivos de desarrollo sostenible (ODS) que integran la agenda para el desarrollo después de 2015. Allí se estableció como meta para 2030 lograr una gestión sostenible y uso eficiente de los recursos naturales. Los ODS serán presentados en la próxima Asamblea General para su consideración, aprobación y acción.
Existe un mandato del sistema de las Naciones Unidas, tanto a nivel regional como mundial, para que la CEPAL contribuya a generar una visión común que permita transitar hacia la definición de un pacto por la buena gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe. Es con esto en mente que agradecemos la oportunidad de tener hoy un intercambio con las autoridades nacionales y actores regionales relevantes, en el marco de esta Mesa de Alto Nivel.
Apostemos con audacia, amigas y amigos, por la creación de una agenda regional para la gobernanza de los recursos naturales; imaginemos una hoja de ruta, convengamos metas, medios y acciones. El horizonte presente y futuro del desarrollo de nuestra América Latina y el Caribe, no puede ni debe prescindir de las herramientas que traduzcan nuestra objetiva riqueza en el bienestar que merecen las generaciones venideras.
La CEPAL está lista para enfrentar este desafío, trabajando en forma conjunta con los países de la región, los organismos internacionales y la sociedad civil.
Muchas gracias
