Pobreza y distribución del ingreso en América Latina: complementariedades entre política comercial y gasto público social

La liberalización comercial frecuentemente trae consigo cambios importantes en la composición de la producción, así como en los precios de productos y factores, con impactos significativos tanto en el nivel de ingreso agregado como en su distribución. Estos cambios pueden generar consecuencias negativas para los pobres y para la distribución del ingreso (Goldberg y Pavcnik, 2004 y 2007). Un importante tópico de política es el relativo a cómo mitigar los potenciales efectos negativos sobre la pobreza y la equidad que pueden derivarse del aumento de la apertura comercial. Algunos estudios se han centrado en el rol de las políticas sociales y los programas de emergencia contra la pobreza para delimitar los costos sociales asociados con una reestructuración importante de la actividad económica. En efecto, algunos países en América Latina han implementado grandes programas de transferencias sociales para mitigar las consecuencias adversas de tal reestructuración económica. Sin embargo, el bienestar de los pobres y de otras clases de ingreso bajo depende más del acervo de capital social o humano que de los flujos de gasto social. Si bien el gasto social contribuye a construir capital social, frecuentemente le toma tiempo lograr su impacto. Uno de los principales efectos de estos programas es su contribución a la acumulación gradual de stocks de capital social o humano, mientras que los efectos directos instantáneos sobre el bienestar de los hogares son probablemente de segundo orden de importancia, y en su mayoría de corta duración. Si la financiación de los nuevos programas sociales se realiza a través de la reasignación de gasto público, una pregunta importante es qué otros rubros de gasto son recortados. Estudios recientes han mostrado que algunos países en América Latina dedican más del 50% de sus ingresos a proveer subsidios a pequeñas élites económicas, en detrimento del gasto en bienes sociales y otros bienes públicos que generalmente favorecen el crecimiento y tienden a beneficiar a la mayoría de la población, no solamente a los ricos (López y Galinato, 2007). De esta manera, puede especularse que recortar los subsidios no sociales para financiar la acumulación de capital social puede ser una forma efectiva de promover la equidad y reducir la pobreza. Otro aspecto es el relacionado con la efectividad del gasto social para incrementar el ingreso de los hogares, especialmente de los pobres. Una cuestión importante es si el gasto social está o no en efecto orientado al desarrollo de stocks de capital social que beneficien a los segmentos más pobres de la sociedad, y si los stocks de capital social son efectivos en la reducción de la pobreza y las desigualdades de ingreso. Existe una sospecha de que muchos programas sociales en América Latina, incluyendo los gastos en educación pública y salud, entre otros, están de hecho mal orientados y generan capital social que termina beneficiando más a la clase media, e incluso a la alta, que a los pobres (Goñi et al. 2008). El abordaje convencional en la literatura ha sido analizar los efectos sobre la pobreza y la distribución de las políticas comerciales y de las políticas fiscales por separado. Un rasgo común de la vasta literatura sobre evaluación de política comercial, reseñada en el comprensivo artículo de Goldberg y Pavcnik (2004), es que las conexiones entre liberalización comercial y desigualdad y pobreza son establecidas haciendo abstracción del ambiente de gasto fiscal, el cual no obstante puede afectar la magnitud e incluso la dirección del impacto de la política comercial. Este enfoque fragmentado continúa predominando en los análisis de política comercial más recientes, como se muestra en Goldberg y Pavcnik (2007) y Perry y Olarreaga (2006).