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Retos y posibles soluciones para el sector energético mexicano

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Autor institucional:
  • NU. CEPAL. Subsede de México
Signatura: LC/MEX/L.505 84 p. : tabls. Editorial: CEPAL diciembre 2001

Descripción

Resumen
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que corresponde a la Nación el dominio directo de los recursos naturales del subsuelo y establece que el sector público tiene a su cargo y de manera exclusiva el desarrollo de las áreas estratégicas; asimismo, dispone que el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para la gestión eficaz de dichas áreas. De esta forma, el Estado asume la responsabilidad de satisfacer la demanda nacional de energía a través de las empresas Petróleos Mexicanos (Pemex);, Comisión Federal de Electricidad (CFE); y Luz y Fuerza del Centro (LFC);, bajo la rectoría de la Secretaría de Energía.
A fines de la década de los años ochenta, las autoridades pusieron en marcha un proceso de cambio estructural en el sector energético. Este proceso incluye cuatro líneas estratégicas: la reestructuración de las empresas públicas del sector, el aprovechamiento de fuentes y mecanismos de financiamiento extrapresupuestarios, la desregulación, liberalización y privatización, parcial o total, de algunos segmentos que componen las cadenas energéticas y, finalmente, la fijación de precios y tarifas con base en precios frontera. Como resultado, las industrias del gas natural y electricidad tienen ahora nuevas estructuras que combinan el monopolio público con algunos mecanismos de mercado; en contraste, la industria del petróleo mantiene la estructura tradicional.
El primer reto del sector energético mexicano consiste en garantizar un suministro de energía, suficiente y oportuno, al menor costo posible, sin menoscabo del entorno natural y del aprovechamiento racional de los energéticos. En los últimos años, el crecimiento del sector energético ha sido moldeado por tres factores fundamentales: las severas limitaciones presupuestarias y de endeudamiento del sector público para alcanzar la estabilidad macroeconómica, la asignación prioritaria de los escasos recursos disponibles a los proyectos de mayor rentabilidad y rápida generación de ingresos, y la búsqueda del menor costo en el corto plazo, como factor discriminante para la selección de tecnologías, sitios de construcción, etc. La aplicación estricta de esos criterios ha significado desarrollo para algunas actividades, pero estancamiento para otras.
Con respecto al petróleo, Pemex ha enfocado sus esfuerzos en un mejor conocimiento del recurso existente, sin adelantar un programa de exploración para elevar las reservas declinantes de hidrocarburos. Por el contrario, la voluntad de incrementar la producción ha sido notable, como lo prueba el aumento de casi medio millón de barriles diarios en seis años. El enorme diferencial en los niveles de rentabilidad ha determinado una asignación de los recursos a favor del petróleo y en detrimento del gas natural. Paradójicamente, la posibilidad de importar grandes cantidades de gas, a partir de fines de los años noventa, aunada a la adopción de una decidida política de sustitución de petróleo por gas natural, incidió en un crecimiento rápido del consumo de gas. Con respecto a la electricidad, México cuenta con un sistema que globalmente cumple los requisitos de continuidad, calidad y mínimo costo. Sin embargo, retrasos en las inversiones necesarias para mejorar las características de la infraestructura han derivado en algunas deficiencias. Para los próximos años, de acuerdo con los estudios correspondientes, los productos energéticos más dinámicos, tanto del lado de la oferta como de la demanda, serán la electricidad y el gas natural.
El segundo gran reto del sector energético mexicano se refiere a los requerimientos de inversión en la próxima década que, según estimaciones oficiales, se elevarían a 140 000 millones de dólares. En años recientes, el gobierno federal ha puesto particular atención en propiciar la participación de capital privado en algunas actividades enfocadas a la ampliación de la infraestructura energética. De esta forma, a partir de 1997 se han abierto a concurso obras o adquisiciones para que dicho sector las realice y las financie bajo figuras diversas, ajustadas al esquema normativo de Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas);. El atractivo principal de este esquema es que permite ampliar el gasto público, y a la vez diferir su pago en los ejercicios fiscales subsiguientes. Ello evita su registro en la deuda pública. Sin embargo, aunque los proyectos se pagan con los ingresos de su propia operación, para ser financiables exigen la firma de un contrato tipo take or pay. Al firmar el contrato como aval de la empresa pública, el Estado asume el riesgo de la inversión.
Pemex y la CFE se han venido apoyando cada vez más en el esquema Pidiregas para financiar sus programas de inversión, pero las autoridades han discutido la conveniencia de seguir impulsando dicha estrategia. Algunas de las razones por las cuales sería necesario corregir el esquema de financiamiento, según la Comisión Reguladora de Energía (CRE);, apuntan a que los Pidiregas asignan los riesgos al Estado y no al sector privado, compiten con el gasto social, desestabilizan los equilibrios macroeconómicos y socavan la viabilidad financiera de las empresas. Sin embargo, buena parte de estos cuestionamientos y dilemas surgen por la falta de transparencia en las cuentas públicas. El presupuesto que aprueba el Congreso cada año para las empresas públicas no especifica el origen de los fondos, y da la impresión de que éstos provienen exclusivamente de los impuestos.
El tercer gran reto de la política energética mexicana concierne al perfeccionamiento de las empresas públicas, para que cumplan sus funciones en forma eficiente, a fin de aumentar la competitividad de la economía nacional. La presente administración ha indicado que dichas empresas no serían privatizadas. Por otra parte, conviene mencionar que el balance de la actuación de las empresas públicas es globalmente positivo, sobre todo a la luz de los medios con que han contado. Pemex ha abastecido el mercado nacional oportunamente y la CFE nunca ha experimentado crisis de abastecimiento, mientras que la calidad del servicio ha sido aceptable y ha aumentado a un ritmo constante.
El problema central de estas empresas ha consistido en encontrar un equilibrio entre dos lógicas de funcionamiento, presentes desde su creación. La primera es la función de origen (o microeconómica);, relacionada con su materia de trabajo: hidrocarburos o electricidad. La segunda es la función nacional, que se refiere al papel que el Estado les asigna en el desarrollo del país y en la estabilidad macroeconómica. Esa doble función ha sido fuente de conflictos. Históricamente el gobierno ha dado preferencia a la función nacional y ha utilizado dichas empresas como instrumento privilegiado de su estrategia nacional de desarrollo económico y social.
No fue sino hasta las postrimerías de la década de los años ochenta que comenzó a reconocerse la mayor importancia de la función de origen, en el marco de la profundización de las reformas económicas, y de cara a los problemas generados por el descuido de dicha función. Gracias a estos cambios se ha logrado un mejor equilibrio entre las funciones que deben desempeñar las empresas. Sin embargo, continúa predominando la función nacional. La diplomacia energética es un elemento valioso de la política exterior de cualquier país exportador de combustibles. Por ello, el cuarto gran reto es el fortalecimiento de la cooperación energética en la escala internacional, sobre la base del beneficio mutuo, un mayor valor agregado y el aprovechamiento racional de las reservas. En la última década México ha desarrollado procesos de integración energética bilateral y multilateral con sus vecinos del norte (los Estados Unidos y Canadá); y del sur (Centro y Sudamérica);, en materia de petróleo, gas natural y electricidad. El alcance de estos procesos, sin embargo, ha sido distinto. Mientras que el primero se ha ampliado y profundizado, el segundo ha caminado lentamente. Ese resultado se explica por un mayor interés y voluntad por parte del gobierno mexicano para avanzar con rapidez hacia la conformación de un mercado norteamericano de energía, tarea que ha concentrado la atención y los recursos disponibles de las instituciones dedicadas a promover la integración. El Plan Puebla Panamá (PPP); y la reactivación del Grupo de los Tres darían un nuevo aliento a la integración con Centro y Sudamérica, lo cual redundará en un mejor equilibrio entre los vectores geográficos de la integración.
Por otra parte, la política de exportaciones petroleras es un instrumento muy importante en manos del poder ejecutivo, por sus implicaciones en las finanzas públicas, particularmente por la función estabilizadora en el mercado cambiario y en el servicio de la deuda, así como en las relaciones exteriores. En efecto, dentro de la actual estructura económica, la plataforma de exportación y el precio del petróleo crudo influyen de manera determinante en el nivel de ingreso fiscal. Para cumplir las metas de gobierno, el precio de la mezcla mexicana debe ser igual o superior al valor utilizado con fines presupuestarios; de ahí el interés de influir en el mercado petrolero internacional. Ahora bien, desde que México regresó a este mercado como un participante de gran envergadura, la política de exportaciones petroleras enfrenta un dilema: cooperar con los otros países exportadores o, por el contrario, con los países importadores, liderados por los Estados Unidos, el primer importador mundial, pero también el principal socio comercial de México.