Pasado, presente y futuro del proceso de integración centroamericano

Introducción Los intentos de integración regional en Centroamérica y los objetivos que los han motivado son de larga data. J. Rufino Barrios, presidente de Guatemala a fines del siglo XIX, argumentó a favor de la llamada Unión Centroamericana, utilizando, entre otras, razones similares a las esbozadas en la actualidad: '…su fuerza (la de la Patria Centroamericana) sólo puede provenir de la Unión [...]. Que una de sus principales y más urgentes necesidades es la de atraer capitales extranjeros…'. La materialización de la Unión permitiría además disminuir la carga tributaria: Que constituidos los Estados en una sola república, y siendo ya un solo interés y una suerte de todos, por una parte desaparecería esa tan cara y odiosa vigilancia y se disminuirían sensiblemente los impuestos que hoy pesan sobre los pueblos tanto porque no habría que invertir ya las considerables sumas que en ella se absorben, cuanto porque no habiendo que sostener sino una sola administración en vez de cinco se reducen en grandísima escala todos los otros gastos… (1) Otro de los factores que según Rufino Barrios podía mejorar el bienestar de Centroamérica era la migración. Formalmente, la integración económica regional comenzó en 1960 con la firma del Tratado General de Integración. La evolución del proceso de integración en la posguerra se ha dividido para este trabajo en tres etapas. La primera —a la que se denomina integración hacia adentro— se desarrolló según los planteamientos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que enfatizaban un proceso de integración apoyado en la sustitución regional de importaciones como primer paso a una eventual 'sustitución de exportaciones'. Ese proceso se prolongó desde 1960 hasta mediados de los setenta. La segunda, denominada integración hacia fuera, surgió como una respuesta a la 'década pérdida' 2 de los años ochenta, en que los países se vieron inmersos en conflictos armados y políticos internos dentro de la agonizante confrontación este-oeste. El regionalismo abierto propuesto por la CEPAL en los noventa planteó la compatibilidad entre el desarrollo hacia adentro y las políticas económicas basadas en la apertura, privatización y liberalización. La tercera etapa pertenece al futuro. Plantea partir de las acciones que en los hechos marcan tanto la inserción externa de los países en el proceso de globalización como la integración intrarregional, más allá y a veces al margen de los acuerdos formales de los Estados. Una alternativa en debate actualmente es formalizar en lo monetario la estrecha unión a la esfera económica de los Estados Unidos, adoptando el dólar como unidad de curso legal (es decir, la dolarización). Las dos primeras fases de la integración sólo cumplieron parcialmente sus objetivos. La integración hacia dentro no produjo la industrialización esperada, mientras que la estrategia basada en la apertura comercial y el fomento de las exportaciones no logró cambiar la senda de expansión de estas economías. De hecho, las disparidades intrarregionales se acentuaron agravando las tensiones limítrofes entre los países centroamericanos, y persiste la obstaculización al intercambio intrarregional. (3) La comparación del producto interno bruto (PIB) por habitante de los países centroamericanos ilustra, a modo de ejemplo, esta disparidad. Centroamérica es una región que a fines del siglo XX se desarrolla a tres velocidades. En el año 2000, el PIB por habitante de Costa Rica fue de 2 300 dólares, mientras que el de El Salvador y Guatemala fue de 1 118 dólares. Por último, el PIB por habitante de Honduras y Nicaragua se situó en 590 dólares. Por su parte, Panamá ha mostrado una evolución dispar. Llevada a su culminación lógica, la tercera etapa plantea la formalización de la integración comercial, financiera y monetaria centroamericana, basada en el dólar. (4) Además, la migración intrarregional no formalizada es otro aspecto que concita creciente atención y preocupación, poniendo sobre la mesa la agenda social y las regulaciones laborales en un proceso cuyos resultados son inciertos. En la nueva etapa del proceso, no formalizada ni institucionalizada, y en ciertos casos esbozada, no sólo sin el apoyo de los gobiernos, sino a pesar de ellos, se enfrentan fenómenos como la dolarización de hecho (en transacciones, conformación de precios relativos internos, etc.), la fluidez de las transacciones financieras interbancarias (a veces entre filiales de los mismos bancos en la región o entre bancos de distintos países, pero propiedad de los mismos grupos económicos centroamericanos) y la movilidad laboral asociada a la migración intrarregional. La conclusión lógica es que todo este proceso ha de requerir más temprano que tarde su formalización, institucionalización y regulación para evitar graves problemas. La pregunta implícita es si, entonces, la integración tendrá como motor fuerzas más bien exógenas, más centrífugas que centrípetas. Este documento analiza las tres etapas de integración mencionadas y concluye que aún a principios del siglo XXI Centroamérica enfrenta de nuevo su perenne problema: redefinir y reactivar su proceso de integración en un contexto en que grandes fuerzas centrífugas, parte del proceso de globalización, presionan a la región. El punto de partida de la inserción regional debería ser el reconocimiento de la persistencia y el agravamiento de las disparidades intrarregionales y que éstas constituyen uno de los principales obstáculos a la integración. Tales disparidades no sólo se dan entre países, sino también entre sectores productivos y regiones en los países. Es cierto que los procesos regionales generan ganadores y perdedores, pero se pueden crear mecanismos para distribuir de forma equitativa las ganancias netas. Por lo tanto, para que el desarrollo pleno del regionalismo sea sostenible y equilibrado, es necesario instaurar mecanismos de compensación cuya norma de funcionamiento sea el criterio de la equidad. 1 Véase Guatemala (1885), Decreto de Unión Centroamericana, en Organización de Estados Centroamericanos, Secretaría General, Documentos de la Unión Centroamericana (1957), Ministerio de Educación Pública, pág. 125. 2 Cuando se acuñó en la CEPAL, el término se entendía como una década en la que se perdió lo logrado en los años anteriores en ingreso por habitante. Ampliando el concepto, se pueden considerar perdidas todas las grandes transformaciones en esa década, que fueron la base que posibilitó muchas de las medidas posteriores. La incapacidad de seguir contando con la base material que sustentaba la integración para la sustitución de importaciones, dados los efectos de la crisis mundial de fines de los setenta y principios de los ochenta, fue lo que, junto con los problemas sociales y políticos, produjo la crisis centroamericana. 3 En este análisis también hay que tener en cuenta los conflictos civiles y militares. Por ejemplo, la tasa de crecimiento por habitante de la década de los noventa (una década de paz) fue en promedio inferior a la de los sesenta y setenta, y similar a la de los ochenta. 4 Este planteamiento va más allá de los objetivos esbozados en el Acuerdo Monetario Centroamericano, Consejo Monetario Centroamericano (CMCA) (2001).