Las finanzas públicas provinciales: situación actual y perspectivas

Resumen A medida que las relaciones financieras entre la Nación y las provincias ganaban en complejidad, durante la segunda mitad de la década del noventa, la reforma de los estados provinciales y el ordenamiento de sus cuentas públicas se convirtieron en temas prioritarios en la agenda de política económica. Argentina es un país compuesto por veinticuatro jurisdicciones con marcadas desigualdades en cuanto a su nivel de desarrollo productivo y social. Una de las peculiaridades y, a su vez, la causa de muchos de los problemas que presenta su organización federal se relaciona con esta gran heterogeneidad de su territorio. Basta mencionar que las cinco jurisdicciones de mayor envergadura (la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires junto con Córdoba, Santa Fe y Mendoza), donde reside el 67% de la población, dan cuenta de 78% del producto bruto geográfico total. Por otra parte, las ocho provincias más rezagadas, donde habita el 16% de la población (Jujuy, Misiones, San Juan, Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja y Santiago del Estero), generan el 7.5% del producto bruto geográfico argentino, dan origen al 4.3% de las exportaciones, han recibido menos del 3.5% de las inversiones privadas, concentran más del 31% de la deuda pública provincial y tuvieron un nivel de déficit público provincial promedio del orden del 10% en el año 2000. Los procesos de cambio en la estructura fiscal de Argentina han determinado que el gobierno nacional haya concentrado sus erogaciones en la previsión social, la salud para la tercera edad y los servicios de la deuda. Las provincias orientan sus recursos principalmente a educación, salud, vivienda y seguridad; y los municipios, a diferentes servicios urbanos. Si se simplifica al extremo el problema del federalismo, podría argumentarse que la Nación tiene centrado su presupuesto en la atención de los problemas del pasado (en general, derechos de la población adquiridos y de difícil reformulación), mientras que las provincias lo concentran en actividades más vinculadas con el futuro, en especial aquéllas relacionadas con la formación de capital humano (educación, salud e infraestructura). Desde 1998, las cuentas provinciales han mostrado un marcado deterioro bajo circunstancias macroeconómicas caracterizadas por un profundo proceso recesivo (que se ha visto agravado significativamente desde mediados de 2001) y la aparición de crecientes dificultades para acceder al financiamiento. La caída en el nivel de actividad impactó sobre sus ingresos, tanto en los de origen provincial como en los provenientes de transferencias de la Nación. Dos consideraciones merecen ser rescatadas en relación con la evolución fiscal del consolidado de provincias. En primer lugar, los problemas fiscales no son propios del período de convertibilidad. Por el contrario, un rasgo característico estructural de las finanzas públicas en Argentina es la persistencia de desequilibrios fiscales en las cuentas de los gobiernos provinciales. No obstante, el propio programa macroeconómico y las modificaciones en la modalidad con la que el sistema (público y privado) brindó asistencia a los sectores públicos han dado mayor protagonismo a este problema. En segundo lugar, se ha observado que hasta 1999, las variaciones en el resultado consolidado han sido consecuencia predominante de las oscilaciones en los ingresos de las provincias, mientras que los gastos totales crecieron a una tasa anual relativamente estable (cercana al 5%) con independencia de las distintas circunstancias macroeconómicas. En cambio, a partir del año 2000 se percibe una mayor presión para reducir los niveles de erogaciones. El comportamiento agregado esconde trayectorias muy diversas de acuerdo a cada jurisdicción. Asociando la política fiscal pasada a los niveles de endeudamiento y la presente al desequilibrio total, en este documento se ofrece una clasificación inicial de las situaciones fiscales de las provincias que las ordena en cinco grupos: con política fiscal sana (Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Santa Fe y Santa Cruz); con importantes desequilibrios presentes y una trayectoria previa más ordenada (Buenos Aires, Córdoba, San Luis y La Pampa); con altos niveles de endeudamiento y niveles de desequilibrios inferiores a la media nacional (Corrientes, La Rioja, Salta, Neuquén, Mendoza, Santiago del Estero, Chubut y Tierra del Fuego); con desequilibrios persistentes en provincias que durante la segunda mitad de los años noventa instrumentaron programas de saneamiento fiscal relativamente exitosos (Catamarca, Jujuy, Río Negro y Tucumán), y con desequilibrios persistentes en provincias que durante la segunda mitad de los años noventa no lograron un éxito significativo en materia de saneamiento fiscal (Entre Ríos, San Juan, Chaco, Formosa y Misiones). Es obvio que el nivel de desarrollo productivo así como el mayor o menor grado de eficiencia en la gestión de las políticas públicas son los factores más importantes que ayudan a explicar el diferente comportamiento fiscal de las jurisdicciones. Adicionalmente, hay que considerar otros factores determinantes de la situación de las cuentas públicas. Entre ellos se deben mencionar las características del endeudamiento, del empleo y de los salarios públicos, el grado de avance desigual en algunas reformas estructurales (transferencia de cajas previsionales, reforma educativa, privatizaciones de empresas y bancos, entre otras), la existencia de reglas macrofiscales, la estructura de ingresos, la administración impositiva y la existencia de recursos extraordinarios.