Políticas macroeconómicas en tiempos de crisis: opciones y perspectivas

La crisis económica global interrumpe un período de seis años consecutivos de crecimiento en América Latina y el Caribe, como no se observaba desde hacía décadas. Esta será, sin embargo, una crisis diferente de otras vividas en el pasado, no solo porque la génesis es distinta sino también porque, como la CEPAL ha señalado en reiteradas oportunidades, la región está mucho major preparada para enfrentarla. El favorable escenario internacional que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe enfrentó en los últimos años estuvo acompañado de evidentes avances en el diseño y el manejo de la política macroeconómica, lo que permitió transcurrir el período de bonanza con superávits gemelos en las cuentas públicas y externas. Esto hizo posible reducir de manera generalizada los niveles de endeudamiento y, al mismo tiempo, acumular reservas internacionales.No obstante, en modo alguno se puede afirmar que la región sea inmune a esta crisis, ya que, entre otras cosas, se ve afectada por la reducción de la demanda externa, la caída del precio de las exportaciones, el difícil acceso al sistema financiero, la salida de capitales y el elevado grado de incertidumbre. En este escenario, las políticas públicas tienen la doble tarea de estabilizar el crecimiento económico de los países con medidas anticíclicas e idear instrumentos para proteger a la población más vulnerable de los impactos distributivos negativos.No debemos olvidar que una de las lecciones más importantes de las crisis anteriores es que la recuperación de los niveles de pobreza que se generan lleva mucho más tiempo, prácticamente el doble, que la recuperación de los indicadores económicos. Si se analiza la evolución del PIB por habitante en el ciclo de recesión que afectó a la región durante gran parte de los años ochenta, se puede observar que recuperar el nivel anterior a la crisis llevó alrededor de 14 años. En cambio, para volver a los niveles de pobreza previos a la crisis, que alcanzaban a alrededor del 40% de la población, la región necesitó 25 años.El desafío de la política fiscal es doble si se considera que las mayores demandas de gasto ocurren en un momento en que se espera una disminución de los recursos fiscales como resultado de la caída de los precios de los productos básicos y de una reducción del nivel de actividad, en un contexto de menor acceso al mercado de crédito. Todo esto pone de relieve la centralidad del debate acerca de la política pública que se plantea en esta publicación.En el primer capítulo, Crisis y políticas públicas en América Latina y el Caribe, se revisan los efectos de la crisis internacional sobre las economías latinoamericanas, centrándose, principalmente, en sus canales de transmisión en la región. Se destaca que la interrupción de la fase más intensa de crecimiento económico regional en cuatro décadas se produce en el contexto de una crisis global que alcanzó a casi todas las economías, tanto desarrolladas como en desarrollo, y detuvo de manera abrupta un movimiento expansivo de la economía que había tenido características extraordinarias en cuanto a intensidad y difusión.Esta crisis, que encuentra a la región mucho mejor preparada que en el pasado, claramente se ha originado en los países desarrollados, desde donde se extendió a la periferia, en particular a América Latina y el Caribe. Transcurridos alrededor de dos años desde el inicio de las turbulencias financieras, es evidente que la naturaleza del impacto y la capacidad de reacción de los países de la región en esta ocasión difieren de lo que fue habitual observar en los recurrentes episodios que se sucedieron desde la crisis de la deuda de los años ochenta hasta los primeros años de la década actual.En este primer capítulo se pone énfasis en el cambio observado en los comportamientos macroeconómicos de la región en el período 2002-2008 que, en contraste con lo ocurrido en episodios previos de auge, promovieron subas en las tasas de ahorro. A su vez, estas subas se tradujeron en una menor dependencia de los recursos financieros externos y, en muchos casos, en reducciones del valor absoluto de las obligaciones con el resto del mundo.A pesar de las evidentes diferencias con otras crisis, la región no saldrá indemne de esta. Se espera una contracción del PIB y un aumento del desempleo que es probable que vaya acompañado de un incremento de la informalidad. Al contrario de lo que se había observado entre 2003 y 2008, esta combinación de elementos permite prever un aumento de la pobreza y el surgimiento de nuevos escollos en el camino hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.Por el lado de las finanzas públicas, la mayor solidez se expresó en una reducción del porcentaje del PIB representado por las deudas totales del sector público no financiero. En varios casos, esto fue resultado de la mejora de los ingresos públicos y del crecimiento económico, además de los procesos de reducción de deuda. También se apreció un mejoramiento en la gestión de la deuda pública en términos de moneda, tasas y plazos. Sin embargo, se alerta sobre el significativo deterioro que los espacios macroeconómicos y fiscales han sufrido en los últimos meses debido al empeoramiento del resultado fiscal medio de la región.En el capítulo sobre Crisis, volatilidad y política fiscal se estudia la relación entre fluctuaciones macroeconómicas y política fiscal para identificar rasgos estructurales y de comportamiento relevantes para el diseño de políticas de estabilización.Como afirman los autores, aunque en algún momento se especuló con la posibilidad de que la región pudiera despegarse de la negativa evolución de los Estados Unidos y Europa, lo cierto es que hoy nadie duda de que los gobiernos deberán enfrentar duros desafíos macroeconómicos. Esto es particularmente cierto en relación con la política fiscal en general y su papel estabilizador en particular. Es natural, entonces, que exista en América Latina una preocupación generalizada por identificar iniciativas eficaces para amortiguar los efectos macroeconómicos de la crisis, que en este trabajo se identifican, sobre todo, como choques exógenos de comercio e interrupciones súbitas (sudden stops) de los flujos de capital. En este sentido, aunque la situación por ahora parece ser major que en otros episodios de contagio, no hay lugar para el optimismo debido a que la restricción que ya está operando ha sido suficiente para inducir fuerzas recesivas importantes.En el capítulo final, El papel de la política tributaria frente a la crisis: límites y posibilidades, se analizan las razones por las que el efecto de la crisis internacional en la recaudación fiscal de la región diferirá de un país a otro y se concluye que la envergadura del impacto fiscal que sufra cada uno dependerá no solo de sus características económicas, sino también de los sistemas tributarios, más específicamente de su estructura, del nivel de recaudación y de las diversas fuentes de financiamiento utilizadas.Para ello, los autores analizan los aspectos tributarios y su interacción con la situación económica actual. Primero, se presenta un diagnóstico de los principales rasgos estilizados que se desprenden de la evolución de la política fiscal y tributaria en los últimos años. En segundo lugar, se realiza un análisis de las posibles repercusiones que tendrá la crisis en esta situación y del nivel de exposición de cada país de la región. Posteriormente, se examinan las principales medidas fiscales y tributarias adoptadas por las autoridades, así como las cuestiones de economía política que pueden condicionar la implementación de reformas para hacer frente a la crisis. Por último, se proponen algunas consideraciones sobre los caminos más convenientes a seguir en los próximos años.En suma, se trata de una publicación que alerta sobre el hecho de que el espacio fiscal conseguido en los últimos años siga achicándose, en la medida en que la crisis internacional no mejore, lo que agudizará las disyuntivas de los responsables de la política pública entre preservar la sostenibilidad de la deuda pública y aliviar los efectos sociales y financieros de la crisis, entre proteger la liquidez del sistema de pagos y mantener las reservas internacionales y la inflación bajo control, entre apuntalar la estabilidad macroeconómica y proveer subsidios a sectores específicos para evitar conflictos sectoriales y sociales de alto impacto político y entre subsidiar sectores expuestos a la crisis internacional y recurrir al proteccionismo.Más allá de la coyuntura, y como se enfatiza en este informe, la crisis brinda la oportunidad de analizar las características de las políticas macroeconómicas que permitirían determinar una tendencia sostenida de crecimiento y limitar la vulnerabilidad de las economías de la región ante las turbulencias de origen externo o interno. La región ha avanzado en este aspecto, pero aún queda mucho por hacer, y la necesidad de aprovechar las coyunturas favorables para ahorrar recursos con el fin de financiar las políticas contracíclicas es, ciertamente, una importante lección que deja esta crisis. Alicia BárcenaSecretaria EjecutivaComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)