Una perspectiva de América Latina y el Caribe sobre los espacios para políticas en las estrategias de desarrollo sostenible apoyadas en el comercio

Hace ya dos décadas empezó a generalizarse en el mundo la aplicación de un paquete de políticas que asumía un enlace causal automático entre la liberalización del comercio y el desarrollo. En ese paquete las estrategias de desarrollo fueron sustituidas por una combinación de liberalización comercial, programas de privatización, medidas para el equilibrio macroeconómico, y reformas en algunos marcos institucionales. Esas reformas se concentraron en fortalecer los derechos de propiedad y las capacidades de gestión de los estados en los campos de la macroeconomía y de algunos servicios sociales. En resumen, la estrategia para la inserción económica internacional se igualó a la liberalización del comercio y ésta a su vez sustituyó a las estrategias de desarrollo. Históricamente ese fenómeno coincide con el inicio de la octava ronda de negociaciones del sistema multilateral de comercio, que hizo cambiar sustancialmente la institucionalidad de este último. En las dos rondas anteriores a la de Uruguay, el GATT había dado pasos tímidos más allá de las negociaciones sobre aranceles, introduciendo temas que de todas formas eran claramente relacionados con el comercio, como eran las normas referidas a dumping, subsidios a las exportaciones y valoración en aduanas, con las cuales se intentaba disciplinar a los gobiernos para evitar distorsiones al comercio. Además, la mayor parte de los acuerdos de la Ronda de Tokio, inmediatamente anterior a la de Uruguay, eran plurilaterales, por lo que los países en desarrollo podían optar por ser o no partes en los mismos. Pero en la Ronda Uruguay la agenda del GATT se amplió para incluir temas de propiedad intelectual, servicios e inversiones, entre otros, que hasta ese momento habían sido considerados parte del espacio autónomo de los gobiernos nacionales, y prácticamente todos los acuerdos se hicieron multilaterales. En efecto, en la Ronda Uruguay se dio un paso firme en busca de la coherencia del "nuevo modelo global". Si liberalización y desarrollo eran lo mismo, no tenía sentido que el GATT se detuviese en las fronteras de los países sino que asumiese un rol activo de gobernanza internacional, llegando a prohibir o a crear limitaciones serias a la aplicación de aquellas políticas que pudiesen estar definidas en base a intereses puramente nacionales. Ostry (2000); plantea que los Acuerdos de la Ronda Uruguay cambiaron el estilo de regulación negativa del GATT -lo que los gobiernos no deben hacer- por uno de regulación positiva, es decir lo que los gobiernos tienen que hacer. Como dice Toro (2005);, en un análisis de las transformaciones institucionales del sistema multilateral de comercio, apoyándose en argumentos de Sampson (2001); "Las reglas de la OMC ya no solamente se aplican al quinto del total de la producción mundial que es comercializada, sino también a bienes y servicios que jamás serán transados internacionalmente" "Un sistema que antes llegaba hasta las fronteras ahora se interna profundamente en las estructuras regulatorias domésticas exigiendo amplios cambios de políticas nacionales para asegurar el cumplimiento de las disciplinas supranacionales". En síntesis, a mediados de los años 80 no solamente se dio el paso de sustituir las estrategias de desarrollo por otras consistentes en la liberalización del comercio y los flujos de inversión, que preconiza que la mejor política de desarrollo productivo es no tener ninguna política, sino que las instituciones del sistema multilateral de comercio asumieron parte de los Espacios para Políticas que antes estaban reservados a los Estados Nacionales. En los medios internacionales del comercio todavía se mantiene la expectativa de que la liberalización comercial podría contribuir a un desarrollo de los países del Sur en el cual la equidad interna, el cierre de las brechas internacionales y la conservación de la integridad ambiental se hiciesen realidades tangibles. En general se acepta que la liberalización del comercio debe ser un componente de las estrategias de desarrollo y de inserción económica internacional, pero la idea de que la liberalización deba ir acompañada de una reducción de los Espacios para Políticas está cada vez más cuestionada. En este cuestionamiento participan cada día más voces de los países en desarrollo y un número creciente de académicos y expertos independientes de los países avanzados. Esta monografía es la tercera de un grupo de cuatro que ha producido la CEPAL en el año 2006, como resultados de un proyecto de investigación que dedicó a los temas de Espacios para Políticas y Estrategias de Desarrollo Sostenible apoyadas en el Comercio (EDSAC);. Ella discute los argumentos de Espacios para Políticas y hace un recuento histórico del desarrollo del debate, para arribar finalmente a consideraciones acerca del tipo de Espacios que podrían ser útiles a los países de América Latina y el Caribe en la implementación de sus propias estrategias de desarrollo sostenible, en medio de los procesos de inserción en la economía global. El primer documento del proyecto, titulado "Discusión conceptual y propuestas metodológicas sobre las Estrategias de Desarrollo Sostenible apoyadas en el Comercio (EDSAC);", propone enfoques para discernir las relaciones que hay entre la inserción económica internacional de los países en desarrollo y los resultados económicos, sociales y ambientales que pueden derivar de las diversas formas de tal inserción. El segundo lleva el nombre "Liberalización y desarrollo sostenible: Lecciones de la inserción internacional de los países en desarrollo en las últimas dos décadas". En él se emplea el enfoque de las EDSAC para revisar las experiencias vividas por los países del Sur desde que se generaliza entre ellos la liberalización del comercio. El documento evalúa y contrasta resultados de las experiencias de dos grupos de países en desarrollo en el mundo, los treinta y ocho cuyos PIB per cápita convergen con el de los EEUU desde 1990, y la gran mayoría, los que no convergen. Las lecciones principales que destaca el segundo documento tienen que ver con que hay asociaciones más o menos regulares entre transformación productiva y resultados económicos y sociales, más no así ambientales; y que en la gran mayoría de las experiencias "exitosas" o "en vías de éxito" hubo combinaciones de políticas activas del lado de la oferta y no solamente políticas de liberalización del comercio. No hay fórmulas únicas sino muchas combinaciones, pero la regularidad más interesante es que prácticamente en todos los casos "exitosos" o "en vías de éxito" hubo combinaciones de liberalización y políticas activas, y por lo tanto hicieron falta Espacios para Políticas. Por último, el cuarto documento se centra en aplicaciones del enfoque de las EDSAC al análisis y la planificación estratégica, en casos y situaciones de relevancia para los países de América Latina y el Caribe. Finalmente, el presente documento se apoya en los enfoques conceptuales que son propuestos en la primera de las cuatro monografías, en los resultados de las evaluaciones de experiencias del mundo en desarrollo registrados en la segunda, y en el estudio de Situaciones de Desarrollo Sostenible presentes en países de la región, hecho en el último de los cuatro documentos.