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Población, equidad y transformación productiva

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Autor institucional:
  • NU. CEPAL
Signatura: LC/DEM/G.131/REV.2 ISBN: 9213213905 158 p. : diagrs., tabls. Editorial: CEPAL agosto 1995

Descripción

Introducción
En virtud de las orientaciones y el mandato impartidos por los gobiernos miembros, la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha centrado sus análisis de los últimos años en la forma de abordar el desarrollo durante el presente decenio y más adelante. La idea central aparece en varios documentos, en un proceso cumulativo, cuya expresión más reciente es el ensayo sobre "Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado", que se presentó al vigésimo cuarto período de sesiones de la Comisión (abril de 1992);.
El concepto de la transformación productiva con equidad es el marco de referencia y el elemento articulador para la mayoría de los trabajos de la Comisión, como se aprecia en los estudios recientes sobre deuda externa, medio ambiente y educación. Los análisis de la Comisión en materia de población se inscriben en ese marco. Al acercarse la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, septiembre de 1994); y la Conferencia Regional Latinoamericana y del Caribe sobre Población y Desarrollo (México, D.F., abril de 1993); resulta oportuno presentar los últimos resultados de la actividad de la CEPAL en esta materia.
La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo forma parte del programa prioritario más amplio de las Naciones Unidas en favor del desarrollo económico y social, en que destacan los objetivos de desarrollo ambientalmente sustentable, la lucha contra la pobreza y la igualdad de la mujer en el proceso de desarrollo. Por ese motivo, en el tratamiento de las variables de población que aquí se presenta se ha reconocido la relación esencial entre los tres temas mencionados y los aspectos de población propiamente dichos.
Los elementos centrales
En primer lugar, el presente trabajo se propone servir a los gobiernos en su empeño por tratar y debatir los temas de población y desarrollo, para lo cual se ha intentado exponer con objetividad los hechos y tendencias y avanzar en su interpretación. El objetivo último es ofrecer elementos útiles para el diseño de políticas en materia de población, políticas que son en su esencia nacionales, en el sentido de pertenecer a ámbitos de decisión privativos de cada país. Además, parece útil también destacar los aspectos de las variables de población como por ejemplo, los problemas de la migración en los que la cooperación regional e internacional puede desempeñar un papel más relevante.
Se pretende basar el examen del tema en una base sólida de informaciones. Esto reviste particular importancia por cuanto en los últimos 20 años la región ha experimentado cambios profundos de su dinámica demográfica, a tal punto que las proyecciones en materia de tamaño, crecimiento y estructura de la población preparadas en los decenios de 1970 y 1980 han quedado superadas por amplio margen, lo que obliga a un proceso constante de revisión. Los resultados iniciales de la rueda de censos de los años noventa no hacen sino confirmar esta apreciación.
Son amplias y variadas las dimensiones de los cambios del comportamiento demográfico. La esperanza de vida al nacer –indicador de la mortalidad– subió de 56 a 67 años entre comienzos del decenio de 1960 y fines de los años ochenta y el promedio de hijos por mujer bajó de 6.0 a 3.4 en el mismo período. Cambios de similar importancia se han registrado en la proporción de niños y ancianos, en la población que reside en zonas urbanas, en las tasas de participación laboral femenina, y en otros indicadores. Ha habido también cambios cualitativos: en la actitud de las personas frente a la procreación; en las modalidades, composición y papel de la familia; y en la condición social de la mujer.Esos cambios se traducen en un panorama muy heterogéneo de dinámica demográfica según país, por lo cual los promedios de la región son poco útiles para expresar la situación de cada uno. Así, por ejemplo, mientras la tasa de crecimiento media fue de alrededor de 2% anual durante el decenio de 1980, los valores por país fluctúan entre menos del 1 para varios de ellos y más del 3 para otros (1);. Más importante es la heterogeneidad dentro de los países por estratos sociales, por áreas de residencia, por nivel educativo y, en muchos casos, por grupos étnicos. Hay países en que, por ejemplo, la mortalidad infantil en estratos de bajo nivel de escolaridad duplica y aun triplica la correspondiente a los grupos de mayor instrucción.
Junto con esta evolución demográfica, se ha sostenido en la región un amplio debate sobre las relaciones entre crecimiento demográfico y crecimiento económico, en un intento por buscar los nexos causales para extraer de ellos conclusiones de política. El debate no ha acabado, desde el punto de vista teórico, pues subsisten posiciones encontradas que sostienen la existencia de relaciones causales en direcciones contrarias y, sobre todo, de signo opuesto. Así, el crecimiento de la población ha sido identificado ora como el principal obstáculo para el crecimiento económico, ora como un estímulo para ese proceso.
En la práctica, sin embargo, hay una coincidencia amplia de pareceres en cuanto que, a la hora de decidir políticas, conviene un enfoque pragmático que evite las asociaciones simplistas de cualquier signo. También hay un consenso amplio de que a mayor tamaño o crecimiento de la población habrá mayores presiones para el abastecimiento de servicios básicos y el uso del espacio y los recursos naturales. Se reconoce asimismo que la calidad de los recursos humanos es tanto o más importante que la cantidad para el proceso de desarrollo, pero que las posibilidades de formación se reducen cuando es grande el incremento cuantitativo de la población.
El debate teórico al que se hizo referencia ha influido sobre las actitudes que los gobiernos están dispuestos a asumir frente a la dinámica demográfica en función de sus preocupaciones por el desarrollo económico. Sin embargo, hay otros aspectos de gran importancia que deben considerar tanto los gobiernos como las sociedades en general. En el ámbito de las Naciones Unidas los gobiernos han respaldado, entre los derechos inalienables de los individuos, el de decidir libremente sobre su conducta reproductiva, y se han comprometido a garantizar su ejercicio. Las encuestas y otras investigaciones han revelado que la mayoría de la población desea ejercer ese derecho, pero que parte importante de esa mayoría no lo puede hacer por falta de información y medios materiales. La existencia de esa demanda insatisfecha quizá sea la principal justificación de la preocupación y –cuando así se decide– de la acción pública por medio de las políticas de población.Esa demanda insatisfecha se encuentra principalmente entre los estratos pobres, por lo que la inequidad de origen socioeconómico se extiende a lo que podría denominarse la inequidad demográfica (2);. Por esa razón, cabe considerar, entre las iniciativas gubernamentales para facilitar que las familias pobres superen esa condición, las medidas destinadas directamente a facilitar la eliminación de la inequidad demográfica.
Además, el predominio de patrones de reproducción de alta fecundidad en los estratos pobres constituye por sí solo un elemento que fomenta la transmisión intergeneracional de la pobreza. En las familias pobres, con gran número de hijos, incluso aquellas en que las mujeres son el jefe de hogar, la atención de cada hijo en salud, nutrición y educación es escasa; esto lo pone en desmedrada condición para acceder satisfactoriamente, cuando adulto, al mercado laboral. Tiende a quedar atrapado en la misma condición de pobreza de sus progenitores. Todo ello implica que, visto con un amplio horizonte temporal, el hecho de facilitar las decisiones individuales sobre los patrones reproductivos, es decir, el hecho de superar la inequidad demográfica, ayudará directa y favorablemente a superar la inequidad en su acepción socioeconómica más amplia. Las anteriores consideraciones sobre los derechos individuales y la superación de la inequidad son de particular interés al analizar la condición de la mujer, para la cual aparece más marcado el compromiso social en ambos sentidos.
Por lo tanto, hay una clara compatibilidad entre las medidas destinadas a facilitar el deseo de reducir el tamaño de la familia entre los sectores más pobres y los requisitos de transformación productiva. En efecto, el menor número de hijos permitirá, tanto a las familias como al Estado, concentrar esfuerzos y medios en mejorar la calidad del recurso humano, uno de los pilares del proceso de transformación productiva con equidad.
Entre los cambios demográficos registrados en los últimos decenios figuran los relativos a la distribución territorial de la población. El proceso de urbanización ha proseguido en forma acelerada: el 71% de la población vive hoy en ciudades. Ello ha perjudicado las condiciones ambientales de las zonas urbanas y ha tenido también importantes efectos en la ocupación de las zonas rurales. En consecuencia, los gobiernos de la región han expresado su preocupación por idear y poner en práctica políticas que orienten la migración interna, pero han visto que, por las complejas causas de esa migración, sus posibilidades de influir en la distribución espacial radican, más que en la acción directa, en la influencia que puedan tener sus políticas económicas y sociales en general sobre las condiciones determinantes de la migración.
Igual comentario puede hacerse sobre la migración internacional. Por ejemplo, la preocupación gubernamental por la pérdida de personal calificado puede encararse más eficazmente a través de políticas de desarrollo que estimulen su permanencia, que con medidas que pretendan regular directamente los movimientos hacia el exterior.
Las políticas de población
Las consideraciones precedentes permiten identificar los posibles límites de las políticas de población. En primer lugar, las tres variables clásicas de la dinámica demográfica fecundidad, mortalidad y migración merecen atención por parte de los gobiernos. Esta preocupación tiene dos vertientes, a saber: que la evolución de las variables demográficas esté en consonancia con el proceso de desarrollo, tanto en sus aspectos productivos como en los de equidad y sustentabilidad, y que esa evolución permita el ejercicio libre de los derechos individuales. Hay, por lo demás, un amplio campo de complementariedad entre ambos enfoques.
En segundo término, cabe señalar que, por la interrelación de los fenómenos demográficos con el conjunto de la dinámica económica y social, la política de población debe enmarcarse en la política global de desarrollo y, en especial, en las políticas sociales. Pueden así distinguirse los campos específicos en que la política de población podrá actuar en forma más directa como las acciones relativas a la fecundidad de aquellos en que la política de población se expresará principalmente por conducto de las medidas tradicionales que competen a otros sectores del gobierno. Como ejemplo cabe citar la política frente a la morbimortalidad, que se plasma en medidas generales del sector de la salud, y el de la política de migración en la cual aparte las acciones regulatorias propias del Estado actúa el conjunto de políticas de promoción del desarrollo. El carácter más directo de las políticas sobre fecundidad no debe interpretarse, sin embargo, como desconexión del conjunto de las políticas sociales.
La ejecución de una política de población así concebida excluye, en consecuencia, una visión autónoma y compartimentalizada de esa política y de las instituciones públicas que de ella se encargan. No se trata de fijar metas de población independientes de las políticas de desarrollo económico y social y encomendar su consecución a un ente desligado de los órganos gubernamentales que se ocupan de tal desarrollo. Es necesario establecer arreglos institucionales que identifiquen con claridad a- los responsables de idear la política y de seguir y evaluar sus resultados (por ejemplo, un comité interministerial asistido por un equipo técnico especial);. Sobre todo, deberá aprovecharse la capacidad de dependencias como los ministerios de educación y de salud, así como los organismos no gubernamentales y las organizaciones comunitarias, para participar en la puesta en marcha de las políticas con programas concretos de acción. Este es un tema en que la región tiene variada experiencia –con sus éxitos y fracasos– que los gobiernos seguramente querrán capitalizar.Por otra parte, hay en el campo de la migración externa un importante tema para la cooperación internacional. En efecto, los convenios bilaterales y otros mecanismos de coordinación de políticas hoy vigentes son susceptibles de mejoramiento y ampliación que –sin perjuicio de la potestad de cada Estado para regular los movimientos de extranjeros en su territorio– busquen dar mayor claridad a los derechos de la población migrante y contribuyan a minimizar los conflictos en este fenómeno tan sensitivo y mutable.La cooperación técnica internacional –tanto bilateral como multilateral– ha representado un papel de importancia en la región desde comienzos de las actividades nacionales en materia de población, particularmente en cuanto a planificación familiar, educación en población y recolección de datos. La constelación cambiante de las variables demográficas, y su heterogeneidad entre y dentro de los países, hacen que los problemas de población tengan, en el futuro previsible, no menor importancia y complejidad que en el pasado; por ello, el papel de la cooperación internacional seguirá siendo vital. El hecho de que algunos indicadores globales, como la tasa de crecimiento media de la región, hayan variado notoriamente no debe sugerir que la región es menos merecedora de atención y cooperación que en el pasado.En particular, esa cooperación internacional, junto con los esfuerzos nacionales, no debe limitarse a la acción más directa e inmediata en materia de población, sino que debe tomar en cuenta la necesidad de analizar, con la mayor profundidad posible y de modo permanente, la cambiante realidad demográfica de la región. Esta constituye un rico laboratorio en el que se puede aprender mucho sobre los complejos vínculos entre población, desarrollo y medio ambiente, en un marco de progreso democrático, en beneficio de los países que la constituyen y, en alguna medida, de los demás países en desarrollo del mundo.
El contenido de los capítulos
En los capítulos que siguen se exponen con mayor detalle los hechos, conclusiones y reflexiones sobre políticas hasta aquí resumidos. El capítulo I presenta la evolución de la dinámica demográfica a escala regional y por países, para lo cual recurre a una tipología basada en el esquema descriptivo de la llamada teoría de la transición demográfica. A continuación estudia separadamente la evolución de la fecundidad y de la mortalidad; tras detenerse en temas de particular importancia, como la fecundidad adolescente, la mortalidad infantil y algunos desafíos pendientes, como la persistencia de la mortalidad materna, examina las consecuencias de todo ello sobre el crecimiento y la estructura por edades de la población.
El capítulo II reseña la propuesta de transformación productiva con equidad, en un marco de sustentabilidad ambiental y desarrollo democrático. En ese contexto, se destacan los tres ejes principales de vinculación entre esa transformación y la población: los recursos humanos –destacando su calidad–, la equidad y la sustentabilidad ambiental.Los capítulos III y IV abordan dos temas que –como se ha señalado más arriba– son preocupación fundamental de la comunidad internacional y ocupan lugar prioritario entre las actividades de las Naciones Unidas: la mujer y la sustentabilidad ambiental. En ambos casos se privilegia el examen de las relaciones con la variable de población, sin por ello desconocer su importancia intrínseca, y, sobre todo, el hecho de que las relaciones de cada uno de los temas con la población son difícilmente separables de su conexión con la dinámica socioeconómica como un todo.En el capítulo sobre mujer y población se retoman y profundizan algunos temas como el ejercicio de los derechos reproductivos y la situación de las mujeres desplazadas y refugiadas. En el capítulo sobre sustentabilidad ambiental se amplía el análisis del medio ambiente y los recursos naturales y se vincula su examen con el de la ocupación territorial o distribución espacial de la población. Así es posible apreciar que, por encima de las mediciones globales de la presión demográfica sobre los recursos naturales, importa sobremanera el análisis de los ecosistemas locales, que son muy variables desde ese punto de vista y se prestan más fácilmente para definir y aplicar medidas precisas de política.
En el capítulo V se analiza la política de población en el ámbito nacional. Se examinan brevemente sus fundamentos y –sin entrar en un recuento histórico detallado– se estudian diversas experiencias; como principal conclusión se señala que la atención no debe centrarse exclusivamente en el establecimiento de sistemas institucionales específicos, sino que debe explorarse también el aprovechamiento de órganos preexistentes en el aparato gubernamental que puedan colaborar eficientemente en el diseño y ejecución de las políticas. Tras examinar los principales lineamientos posibles para esa política, incluso el tema de fijación de metas, el capítulo aborda con algún detenimiento los programas de acción más directa sobre las variables de población, es decir los programas de planificación familiar.Por último, el capítulo VI examina los temas que, mereciendo amplia atención en el plano nacional, son susceptibles de entrar en los acuerdos de cooperación internacional. La migración internacional es el primero de ellos. Luego de examinarla tanto en sus aspectos intrarregionales como en lo que hace a la migración fuera de la región, se exponen sus consecuencias principales para el proceso de desarrollo y se barajan las posibilidades de acción que tienen las políticas nacionales y la cooperación entre los países. Para terminar se describen algunos aspectos del Plan de Acción Mundial sobre Población, aprobado y actualizado, respectivamente, en las dos conferencias mundiales celebradas hasta la fecha (Bucarest, 1974 y México, D.F., 1984);.

NOTAS
(1); Esta desigual dinámica demográfica se refleja en otras variables de importancia, como la relación entre recursos naturales y tamaño de la población.
(2); La inequidad demográfica no sólo aparece en términos de fecundidad sino también en las condiciones de migración y en la mortalidad, sobre todo infantil.

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