Noviembre 2016
División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Naciones Unidas
Las economías de América Latina y el Caribe, de una manera significativa, han basado gran parte de su desarrollo en la exportación de recursos naturales, y han desarrollado un sistema de infraestructura asociado a aquella característica. La CEPAL propicia un cambio del paradigma del desarrollo de las economías de la región que necesita una mejor infraestructura económica (transporte, logística, energía, agua y telecomunicaciones), no solo para alcanzar una explotación sostenible de los recursos naturales, sino también para avanzar hacia el cambio estructural progresivo y gran impulso ambiental que facilite el desarrollo con igualdad y sostenibilidad en la región.
Por esta razón, la División de Recursos Naturales e Infraestructura de CEPAL está promoviendo una visión integradora que permita generar una nueva gobernanza de los recursos naturales y de la infraestructura, así como un análisis conjunto de los nexos intersectoriales: recursos naturales/logística, minería/recursos hídricos, energía/transporte, cadenas logísticas agrícolas/ recursos hídricos, entre otros.
El desafío de cambiar el paradigma del desarrollo exige un cambio consecuente en las formas de gobernanza imperantes, entre ellas, la vinculada a los recursos naturales y a la infraestructura. La propuesta de la CEPAL en Horizontes 2030: La igualdad en el centro del desarrollo sostenible en línea con los Objetivos del Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, pende así del alcance de una nueva gobernanza.
En su “Semana de la Gobernanza de los Recursos Naturales y de la Infraestructura” (7-11 de noviembre, 2016), la CEPAL propone un diálogo que abone la construcción de una visión común que permita comenzar a caracterizar la nueva gobernanza que se necesita para ser coadyuvante con los objetivos del desarrollo sostenible con igualdad, y generar indicadores sectoriales que alimenten el Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible como mecanismo regional para la implementación y seguimiento de la Agenda 2030, los ODS, sus metas y sus medios de implementación, así como para el Plan de Acción de Addis Abeba sobre Financiamiento para el Desarrollo.
1-Antecedentes
Por mucho tiempo, el sector de recursos naturales ha sido uno de los principales motores de crecimiento económico en América Latina y el Caribe. A partir de los años noventa, algunos países abrieron sus economías y adaptaron e implementaron nuevas leyes, normas e incentivos fiscales con el fin de atraer mayores inversiones hacia el sector extractivo, estrategia que fue reforzada durante el nuevo milenio ante el auge de precios de las materias primas.
El alza de precios de los productos básicos observado a partir del 2003, gatillado por una mayor demanda de algunos países asiáticos, principalmente de parte de China y la India, incentivó a muchas empresas, en particular del sector extractivo, a invertir en nuevos proyectos dentro de la región, coyuntura que finalmente contribuyó a la generación de mayores ingresos para los países que disponen de dichos recursos.
Si bien el último auge de precios de las materias primas permitió que los países financiaran una fuerte expansión del consumo, mitigaran los efectos de la crisis financiera mundial de 2008 y 2009 y propició que los países de la región disminuyeran sus niveles de pobreza, los excedentes generados por muchos de estos países no fueron, entre otros aspectos, destinados de manera idónea en inversión en infraestructura, educación, desarrollo de capacidades, innovación, investigación y desarrollo (I+D) y en mejorar los índices de complejidad tecnológica. Se puede decir que las experiencias exitosas de convergencia se han basado en la diversificación de la estructura productiva hacia sectores con mayor intensidad en conocimientos, situación que no se dio en muchos países de la región en la última década. Más aún, contrario al objetivo de fomento de las políticas de industrialización, durante el último auge de precios, la contribución de las exportaciones de los sectores extractivos y primarios con respecto al total se acrecentó y además, en general, con poco valor agregado. En definitiva, el auge de precios financió principalmente una gran expansión de consumo que no estuvo acompañada de una priorización estratégica de inversión pública basada en criterios de sostenibilidad económica y ambiental de largo plazo.
Existe evidencia empírica que confirma el fin del auge de precios de las materias primas, lo que implica que los países de la región, ricos en recursos naturales y, sobre todo, los que han mantenido una mayor dependencia económica en éstos, sean hoy más vulnerables. Actualmente América Latina y el Caribe se enfrentan ante un contexto internacional más complejo. Los términos de intercambio de los países exportadores de hidrocarburos han mostrado un mayor deterioro, seguidos por los exportadores de productos mineros y agroindustriales. Cabe señalar que en el caso de Centroamérica y el Caribe, que son importadores netos de materias primas, los términos de intercambio se han visto favorecidos. Más allá de la importancia que tuvieron los términos de intercambio sobre el comercio internacional durante el auge de precios, existe evidencia empírica que confirma que los países de la región ricos en recursos extractivos mostraron un escaso dinamismo de productividad de los factores, condicionando las posibilidades de un mayor desarrollo económico.
Dada la actual coyuntura de bajos precios, los países de la región más dependientes de las materias primas, exhiben una pérdida en el dinamismo del comercio internacional junto con una disminución de los ingresos fiscales. Como resultado de una menor captación de ingresos fiscales, provenientes principalmente de las actividades extractivas, algunos países han comenzado a financiar sus déficits a través de la emisión de deuda pública, la cual se ha acrecentado. Asimismo, en los últimos años se ha apreciado una caída en el consumo, una desaceleración de la inversión, presiones inflacionarias en varias economías, una incesante incertidumbre en los mercados financieros internacionales, junto con una continua vulnerabilidad a los fenómenos climáticos, entre otros factores, que todos en su conjunto y en distintos grados, han impactado las tasas de crecimiento económico actuales y futuras de la región.
Muchos países de la región aún cuentan con una gran riqueza de hidrocarburos y minerales, que no obstante finita, de ser bien utilizada podría resultar en un verdadero desarrollo sustentable. Al mismo tiempo, pese a que América Latina contiene algunas zonas sumamente áridas, es una región posee que abundantes recursos hídricos, que llegan a un tercio del total de las aguas de la superficie terrestre. De acuerdo al Energy Information Administration (EIA), después de Medio Oriente, América Latina y el Caribe es actualmente la región que cuenta con mayores reservas petroleras probadas en el mundo, lo cual coadyuva a la seguridad e independencia energética regional, atracción de inversiones y crecimiento económico.
Por otro lado, según el United States Geological Survey (USGS) también existe un alto valor de reservas en la minería. Entre otros, Chile está posicionado como el primer productor y el país con mayores reservas de cobre a nivel mundial; Brasil como el tercer productor y ocupa el segundo lugar con las mayores reservas de mineral de hierro; México, el Perú y Bolivia se ubican en el primer, tercer y sexto lugar como productores de plata, respectivamente, empero el Perú cuenta con las mayores reservas. Sin embargo, a pesar de la riqueza mineral de dichos países, los beneficios económicos y las grandes inversiones que ha generado la industria extractiva han estado acompañados de altos costos sociales, ambientales y económicos que se han manifestado en numerosos conflictos, lo que finalmente ha provocado retrasos o incluso cancelaciones de algunos proyectos extractivos, en particular, los vinculados a la minería.
2- Elementos para la construcción de una nueva Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe y su vínculo con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
La gobernanza de los recursos naturales es hoy un elemento clave en la agenda de desarrollo de América Latina y el Caribe y uno de los principales ejes que propuso la CEPAL en su documento Pactos para la Igualdad: hacia un futuro sostenible del año 2014.
La gobernanza de los recursos naturales, definida por la CEPAL, se ejerce a través del conjunto de instituciones formales (marcos constitucionales, leyes, contexto fiscal, regulación sectorial, territorial y ambiental, entre otras), de instituciones informales (reglas implícitas en la práctica de uso común) y de decisiones políticas soberanas, cuyo accionar conjunto rige el funcionamiento de los sectores extractivos. Se determinan así los regímenes de propiedad (por ejemplo, leyes de concesiones), marcos tributarios (tratamiento fiscal específico de estos sectores) y mecanismos de ahorro, distribución y uso de las rentas públicas provenientes de estos sectores (fondos de inversión y estabilización), así como otras funciones de ordenamiento de las actividades asociadas a los sectores extractivos de recursos naturales.
Sin embargo, un concepto más profundo y acorde con la propuesta de un cambio estructural que permita un desarrollo más pleno e inclusivo, va más allá de los marcos tributarios y regímenes fiscales y de concesiones que rigen a los sectores extractivos. Debe incluir mecanismos institucionales que, funcionando idóneamente, puedan asegurar: i. una inversión pública eficiente de las rentas generadas, de acuerdo con objetivos de estabilidad fiscal, equidad intergeneracional y cambio estructural progresivo de largo plazo; ii. el manejo adecuado de las distorsiones macroeconómicas derivadas de la volatilidad de los ciclos de precios de los bienes primarios y los flujos fiscales y de divisas asociados a aquellas; iii. la capacidad del Estado para prevenir y resolver la conflictividad que surge en el proceso de desarrollo de estos sectores, y hacer un ordenamiento efectivo y gestión integrada de los recursos en el territorio. En el caso de recursos renovables, como el agua, habría que considerar dos aspectos adicionales (que también pueden asimilarse para el caso de recursos extractivos): iv. normas estructurales que tienen como objetivo asegurar la inversión en el desarrollo del potencial económico del recurso, su uso eficiente y conservación (entre otros, la estabilidad legal, respeto a usos y derechos preexistentes, y flexibilidad); v. normas regulatorias, cuyo objetivo es asegurar la sustentabilidad del recurso, evitar transferencia de externalidades y la constitución de monopolios.
No obstante la clara responsabilidad y rol del sector público en la gobernanza de los recursos naturales, esta no queda exclusivamente restringida a aquel ámbito. La gobernanza incluye a todos los sectores que participan de una actividad, directa o indirectamente, el gobierno, la industria, los trabajadores, las comunidades, la sociedad civil y el entorno natural. Ese es el complejo universo de relaciones sobre el que la gobernanza actúa y del que se nutre. En consecuencia, es posible ampliar la definición, afirmando que la gobernanza de los recursos naturales es el gobierno del sistema de relaciones y conductas que articulan el funcionamiento de la industria en su entorno social, político, económico y natural. Se trata del conjunto de mecanismos, procesos y reglas a través del cual se ejerce la autoridad sobre dicha actividad, de las conductas entre las partes y la protección de la naturaleza y de los derechos básicos, y se refiere al funcionamiento de las instituciones en la amplia diversidad de agentes y reglas que influyen sobre ella, con miras al presente y al futuro.
Resulta interesante revisar la evidencia internacional que sugiere que los países desarrollados exportadores de recursos naturales que han construido una institucionalidad clara y transparente e implementado un apropiado manejo macroeconómico y de activos financieros, junto con el establecimiento de fondos soberanos de inversión, han logrado transformar el capital natural no renovable en otras formas de capital perdurable como capital humano –educación y capacitación-, infraestructura física y social, innovación y desarrollo, lo que finalmente les ha permitido alcanzar un crecimiento económico sustentable y desarrollo económico inclusivo más allá del ciclo de vida de dichos recursos. Sin embargo, si bien es muy importante conocer y analizar dichas experiencias para su debida comprensión, es necesario tomar en cuenta las diferentes etapas de desarrollo económico y productivo en las que se encontraban y se encuentran cada una de las economías, en comparación a la realidad regional.
Como ha planteado la CEPAL, en su documento Pactos para la Igualdad: hacia un futuro sostenible, “la orientación del desarrollo en la región debe considerar a la igualdad en el horizonte, al cambio estructural como el camino y la política como el instrumento. En esta etapa se trata de reorientar las políticas hacia un fuerte dinamismo de la inversión para asegurar una relación virtuosa entre crecimiento, productividad y sostenibilidad ambiental por la vía de la incorporación del conocimiento a la producción y la generación de un alto valor agregado”.
Es evidente que los próximos años serán decisivos para los países de la región en torno a la búsqueda del cambio estructural, que ha planteado la CEPAL, entendido como la reasignación de los recursos de sectores de baja productividad a sectores de productividad intermedia y alta. Este cambio requiere avanzar hacia sectores más intensivos en conocimiento, reducir las brechas de ingresos y productividad y aumentar la igualdad de derechos. América Latina y el Caribe tienen los recursos para lograrlo pero necesita a los Gobiernos para orquestar las políticas que permitan alcanzar una adecuada gobernanza de los recursos naturales.
En Horizontes 2030: La igualdad en el centro del desarrollo sostenible, la CEPAL retoma su desafío indicando que es preciso impulsar un “keynesianismo” ambiental global, el que “ha de articularse con el despliegue a escala nacional de estrategias de desarrollo sostenible. Si los países en desarrollo no son capaces de construir capacidades endógenas, no podrán cambiar su estructura productiva y cuidar del medio ambiente. La contrapartida en términos de las políticas nacionales es un gran impulso ambiental que transforme las estructuras productivas dirigiéndolas hacia actividades y sectores más intensivos en tecnologías y aumente las capacidades humanas e institucionales de cada país”. En resumen, es preciso alinear la concepción de la gobernanza con el cambio estructural progresivo y el gran impulso ambiental en el marco de la propuesta de cambio de paradigma del desarrollo que se propone para la región.
La implementación de una adecuada gobernanza de los recursos naturales planteada por la CEPAL está en línea con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que Naciones Unidas aprobó en septiembre del 2015. El ODS 12.2 se refiere justamente a la buena gobernanza de los recursos naturales en el sentido que se establece la meta de “lograr la gestión sostenible y el uso eficiente de los recursos naturales”. No obstante una adecuada gobernanza de los recursos naturales no está sustentada en un solo objetivo sino también contribuye positivamente con las 17 metas de los ODS, en particular el ODS 6 (agua limpia y saneamiento), el ODS 7 (energía asequible y no contaminante), el ODS 13 (acción por el clima), el ODS 15 (vida de ecosistemas terrestres). Los ODS facilitan la implementación de: i) políticas que promuevan un manejo eficiente y sustentable de la tierra y el agua; ii) estrategias que eviten o mitiguen los inminentes impactos sociales y ambientales que puedan generarse frente a la explotación de los recursos naturales (protección del medio ambiente, salud y respeto de la sociedad, seguridad de los trabajadores, entre otros); y iii) una mayor eficiencia energética e hídrica.
También, una adecuada gobernanza de los recursos naturales puede incentivar el desarrollo de un país generando empleos decentes, más confianza en los negocios basada en una apropiada institucionalidad, con transparencia, tributos progresivos que sean destinados a inversiones productivas (ampliar y mejorar la infraestructura, en materia de transporte y comunicaciones, agua potable y saneamiento, y energía) que facilite la diversificación de la economía y que provea los materiales necesarios para el desarrollo de tecnologías renovables. Adicionalmente, la implementación de buenas prácticas puede ayudar a evitar o mitigar cualquier impacto social o ambiental, producto principalmente de las actividades extractivas, en materia de salud, seguridad y respeto por los trabajadores, entre otros aspectos. De esta forma, una nueva gobernanza de los recursos naturales en la región puede contribuir también con las metas de los: ODS 1 (fin a la pobreza), ODS 5 (lograr la igualdad de género), ODS 8 (trabajo decente y crecimiento económico), ODS 9 (infraestructura, innovación e industrialización), ODS 10 (reducir la desigualdad), ODS 12 (consumo responsable y producción) y el ODS 16 (paz, justicia e instituciones fuertes).
Desde el 2014, en el documento Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible, la CEPAL propuso construir una serie de pactos, entre los cuales se incluía el de una mejor gobernanza y aprovechamiento de los recursos naturales. Asimismo, en enero del 2015, la CEPAL abrió un intercambio con las autoridades nacionales, en el marco de la Mesa de Alto Nivel, en la que participaron representantes de los organismos internacionales y multilaterales, con el fin de avanzar hacia una Visión Común de la Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe. En dicha actividad se pudo llevar a cabo una identificación preliminar de algunos de los posibles elementos de política a incluir en la construcción de una visión regional sobre la gobernanza de los sectores extractivos, en función de los desafíos actuales de política pública que vienen enfrentando los países de la región.
El objetivo de mejorar la gobernanza de los recursos naturales en la región exige a los países construir la visión y los acuerdos políticos necesarios para poder avanzar en los siguientes frentes de política pública:
A ) Construir una estrategia y política de Estado de largo plazo para asegurar que los sectores extractivos contribuyan al logro de las metas de desarrollo pleno, con sostenibilidad, diversificación productiva, cambio estructural e inclusión social.
En general, durante la década de los noventa, varios países de la región redujeron su capacidad para hacer planificación y estrategias de desarrollo sectoriales de largo plazo. Sin embargo, durante los años 2000, muchos gobiernos han vuelto a reconocer la necesidad de retomar y fortalecer sus funciones de planificación pública estratégica, con el objeto de orientar el desarrollo de los diversos sectores (ahora con mayor participación de actores público-privados) y alinearlos con los objetivos nacionales de largo plazo. Esta creciente prioridad política se ha hecho patente en el sector energético, en el sector de transporte y en un sector prioritario como es el extractivo. Esto incluye, por ejemplo, la capacidad de integrar y coordinar políticas sectoriales asegura que el desarrollo de la nueva infraestructura -asociada al crecimiento de los sectores extractivos- maximice también su contribución y encadenamientos al desarrollo de toda la economía local y nacional más allá de estos sectores.
Actualmente, existe aún un gran rezago en muchos países de la región en la implementación de programas que permitan desarrollar la infraestructura necesaria para promover ganancias de productividad en todos los sectores de la economía nacional. Los objetivos deben ser orientados a mejorar la educación técnica y profesional como así también a los sistemas nacionales de innovación y desarrollo tecnológico, energía, transporte y comunicaciones; aumentar el acceso a educación básica y superior, salud, protección contra desastres naturales, adaptación al cambio climático y servicios básicos (electricidad, agua potable, saneamiento y tratamiento de aguas residuales).
De igual manera, varios países han planteado la necesidad de retomar la discusión sobre políticas de diversificación y desarrollo productivo de largo plazo, asociadas a las nuevas realidades tras el más reciente ciclo de precios internacionales 2003-2013. Es evidente que los gobiernos deben priorizar las políticas económicas, sociales, ambientales, laborales e industriales que giren en torno al aprovechamiento de los recursos naturales para transitar hacia economías más diversificadas con mayores encadenamientos productivos ya que la fuente de ingresos para las futuras generaciones dependerá del surgimiento de nuevas actividades económicas una vez que los recursos naturales no renovables se hayan agotado. La diversificación de otras actividades económicas que no estén relacionadas con la industria extractiva es crucial, no obstante, mientras los recursos perduren, promover una mayor diversificación dentro de los mismos sectores de hidrocarburos y minería puede resultar beneficiosa para el país.
La gobernanza y la educación, instrumento clave para lograr el desarrollo económico inclusivo, han estado vinculados a través del esfuerzo que muchos países de la región han hecho por implementar políticas más redistributivas y de superación de la pobreza. Dado que lo anterior ha estado relacionado con el dinamismo de las exportaciones de recursos naturales, los países ricos en recursos naturales tienen el actual desafío de continuar con estas políticas con una nueva realidad de bajos precios.
Cambiar el actual paradigma de explotación de recursos naturales mediante una gobernanza compatible con la sostenibilidad y la igualdad, tal como se ha planteado, requiere de acuerdos de amplia base en torno a objetivos que involucran a múltiples actores y que se desarrollen en un marco de equidad y transparencia. Hay que reconducir las relaciones hacia una nueva ecuación entre Estado, sector privado y sociedad, en donde “el Estado debe asumir un papel activo y proactivo”. La CEPAL ha señalado que “Se trata de reponer y re-articular un Estado con injerencia en la orientación del desarrollo, con visión de largo plazo y con real capacidad de asignar recursos y cumplir funciones de redistribución y regulación, con una ruta clara hacia la igualdad”, y que la mayor implicancia del Estado hay que hacerla “en un marco de nuevas relaciones con la sociedad y el mercado, con el sistema de representación y la base de constitución de los actores sociales”.
B ) Adecuar la institucionalidad y normatividad nacional y regional acorde a las estrategias y política de Estado, en un marco de mayor transparencia y control social sobre los flujos, manejo, uso e inversión de las rentas extractivas por los gobiernos y las empresas.
Las iniciativas encaminadas al logro de una mayor transparencia y control social sobre el destino e inversión final de las rentas extractivas constituyen un componente importante que es preciso institucionalizar en un marco de transparencia, objetividad y desarrollo de capacidades. Contar con niveles de transparencia y control social adecuados sobre los montos recaudados anualmente por concepto de las rentas por explotación de recursos, así como la información sobre el destino y eficiencia de la inversión pública que los Gobiernos hacen a partir de dichas rentas y fondos soberanos asociados, es un elemento clave de la gobernanza moderna. Institucionalizar mecanismos de transparencia permite mayor coherencia entre políticas, da credibilidad a las reglas de inversión, mejora la confianza social y la relación entre los actores involucrados: Estado, sector privado y Sociedad. Aunque actualmente son pocos los países de la región que voluntariamente se han adherido a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por su sigla en inglés) existe interés de varios otros por hacerlo en un futuro próximo, lo que se considera un primer paso para avanzar en la institucionalización de mayor transparencia.
Los países de la región han establecido diversos regímenes de concesiones de explotación, tratamientos tributarios y regalías específicas para la explotación de recursos naturales, con o sin participación pública directa en la explotación a través de Empresas Estatales, como mecanismos para captar la renta que corresponde al Estado. Un punto crucial es la propiedad inalienable de los recursos del subsuelo, establecida en la mayoría de las constituciones y leyes sectoriales. Este enfoque sobre la propiedad del recurso es muy claro en los países petroleros de América Latina y el Caribe. Sin embargo, en el caso de la minería, en algunos países persisten contradicciones entre la Constitución (que establece la propiedad pública de los recursos del subsuelo) y el Código Minero, el cual establece que una vez otorgada la concesión ésta es de duración indefinida y, en el caso de revocación, la indemnización incluiría todos los flujos futuros que se hubieran derivado de la explotación de las reservas actuales, lo que equivaldría a ser propietario de tales recursos.
C ) En los casos que sea necesario, adaptar los marcos fiscales de los sectores extractivos con anticipación a los próximos ciclos de precios, para mejorar la participación del Estado en la renta extractiva en condiciones de progresividad y flexibilidad. Asimismo, se debe avanzar en la implementación, adecuación e institucionalización de mecanismos de estabilización, ahorro e inversión de largo plazo de las rentas.
Se entiende la progresividad como el logro de una mayor participación Estatal durante los ciclos de auge de precios que generan rentas sectoriales extraordinarias, lo cual implica que los marcos tributarios sean flexibles en relación a los precios, u otros indicadores en periodos de rentas extraordinarias. Después del período de auge de los precios internacionales de los productos básicos entre el 2003 y el 2013, diversos organismos multilaterales han planteado la conveniencia de aplicar modelos tributarios como el impuesto sobre la renta del recurso (Resource Rent Tax, RRT), el cual grava progresivamente las rentas acumuladas a lo largo del ciclo de vida del recurso extraído en cada proyecto. Asimismo, más allá de la elección propia de un país, de acuerdo a sus condiciones internas, un marco fiscal de referencia debe incluir: i) regalías basadas en los ingresos brutos entre otros[1]; ii) un impuesto focalizado explícitamente en las rentas económicas que esté en función de los resultados de la extracción; iii) el tradicional impuesto sobre los ingresos de las sociedades; iv) impuestos sobre ingresos extraordinarios (windfall taxes) como es práctica común en el sector petrolero; entre otros distintos mecanismos de participación directa del Estado.
La actualización de los marcos tributarios vigentes exige mayor coordinación entre los países de la región para avanzar conjuntamente sin perjudicar el dinamismo de la inversión, y construir incentivos alineados con la promoción de mayor contenido local y encadenamientos productivos con la economía; así como para estimular la reinversión de utilidades en mayor exploración y desarrollo tecnológico de los sectores extractivos. En este sentido, los países mineros de la región deberían avanzar coordinadamente en actualizar y armonizar sus políticas tributarias, con miras a evitar la competencia fiscal perversa por atracción de inversiones a través de condiciones laxas; que actúan en sentido contrario a los objetivos de diversificación productiva y el logro de mayor progresividad en la participación del Estado en la renta extractiva durante los períodos de auge. Otra consideración a tomar en cuenta son las eventuales limitaciones al espacio para formulación de políticas públicas que imponen los tratados de protección a la inversión extranjera y el fenómeno de enfriamiento regulatorio.
En los últimos quince años se han observado importantes variaciones en los precios de los recursos naturales, las cuales han incluido una fase de auge, con alzas importantes de precios, seguida por una tendencia hacia la baja de los mismos. No obstante, no todos los precios se han comportado de manera homogénea y, en general, no han regresado a los niveles alcanzados en el período pre-auge. Asimismo, aún en las fases crecientes de los precios no se lograron los avances institucionales que eran imprescindibles para maximizar la contribución de los sectores extractivos hacia un desarrollo sustentable e inclusivo.
El nuevo milenio ha traído nuevas reflexiones y cambios sobre lo que significa la gobernanza de los recursos naturales, lo cual ha generado importantes cuestionamientos acerca de si los recursos que hoy disponemos deben ser consumidos en el corto plazo, si es mejor ahorrarlos para el futuro; o si debemos encontrar una fórmula de equilibrio entre ambos para alcanzar un verdadero desarrollo inclusivo y sostenible. Un problema de equidad intergeneracional cuya solución depende, entre otras cosas, de la tasa de crecimiento esperada de la economía y del valor de la elasticidad de la utilidad marginal social del consumo. Su formulación no solo se torna relevante a nivel económico y financiero, sino también a nivel social y ambiental.
La situación antes mencionada ha acentuado la necesidad de consolidar mecanismos institucionales que aseguren que las rentas de los recursos naturales sean efectivamente acumuladas y bien canalizadas, a través de fondos soberanos de inversión pública de largo plazo, hacia el desarrollo de las capacidades humanas, productivas, tecnológicas y de innovación necesarias para lograr el cambio estructural en las economías de la región.
Se puede decir que las distorsiones económicas[2], causantes de una maldición de recursos naturales, han podido ser contrarrestadas en países como por ejemplo: Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Noruega, mediante una adecuada gobernanza de los recursos naturales. Destinar los recursos provenientes de las actividades de la industria extractiva hacia nuevos fondos institucionalizados, como los Fondos de Ahorro de Equidad Inter-generacional, los Fondos de Estabilización, los Fondos de Reserva de Pensiones, y los Fondos Estratégicos de Desarrollo e Inversión, ha permitido mitigar o eliminar en muchos casos algunas de estas distorsiones. Si bien varios países de la región ya cuentan con algunos de estos instrumentos, la tenencia de fondos de inversión, si se compara con otras regiones, es baja. Asimismo, el hecho que los países estén transitando la etapa del bono demográfico, crea la necesidad de prepararse para la etapa de envejecimiento. Por esta razón, para alcanzar los niveles de sostenibilidad deseados, relacionados con las generaciones futuras, se deben considerar los cambios demográficos proyectados.
Estos mecanismos deberían asegurar que las rentas sean canalizadas hacia inversiones efectivas en la acumulación de capacidades humanas, tecnológicas, infraestructura productiva y la reversión de los rezagos y asimetrías sociales acumuladas. Es necesario construir consensos nacionales amplios sobre el manejo adecuado de los excedentes generados y el uso de estos recursos incluyendo aislar el manejo de fondos de largo plazo del uso discrecional para evitar la disipación de rentas extraordinarias como gasto corriente en períodos de auge. Es fundamental, en este sentido, comparar cómo evoluciona la rentabilidad social de las inversiones con el paso del tiempo y el crecimiento económico, para determinar el tipo de inversión más adecuado y su cuantía.
También se requiere fortalecer los mecanismos que aseguren la calidad y eficiencia de la inversión pública resultante a lo largo de toda la cadena presupuestal y de descentralización fiscal (ya sea a través del presupuesto central, distribución descentralizada a gobiernos sub-nacionales, o asignación directa de recursos para inversión con fines específicos, entre otros).
D ) Establecer mecanismos que aseguren eficazmente una explotación sustentable de los RRNN y la protección del medio ambiente nacional.
La sostenibilidad ambiental en la gestión de los recursos naturales no renovables hace referencia a la necesidad de que su explotación no ponga en peligro la estabilidad del ecosistema. En el caso particular de la explotación minera, los impactos ambientales son indudables. Sin embargo, conviene a efectos de análisis, distinguir entre aquellos que afectan la sostenibilidad económica y social, así como el bienestar de las poblaciones afectadas, de aquellos que impactan directa o indirectamente sobre la sostenibilidad ambiental en el largo plazo. Los primeros, con sus correspondientes medidas de mitigación, deberán ser objeto de particular atención en el contexto del análisis de rentabilidad social que necesariamente se ha de realizar con respecto a la convenencia misma de permitir la explotación. Los segundos, por involucrar potencialmente el Capital Natural Crítico, aparecerán como una restricción adicional en el proceso de toma de decisiones con respecto a la modalidad de la explotación y sus condiciones. Este segundo tipo de impactos aparece normalmente asociado no solo a las operaciones de extracción y transformación de los recursos, como es por ejemplo la contaminación del agua superficial y subterránea, sino también con algunos impactos indirectos de las mismas: es el caso de la colonización de ecosistemas, ecológicamente muy valiosos, favorecida por la apertura de nuevas vías de comunicación.
Es necesario avanzar en el conocimiento de la capacidad de carga de los recursos naturales en distintos puntos geográficos. En general, no se conoce en su totalidad la magnitud de los impactos económicos, sociales y ambientales que puede generar la explotación de recursos -en particular los extractivos- sobre la diversidad biológica, la desertificación, la erosión de los suelos, el cambio climático y los recursos hídricos, entre otros. Los gobiernos deben seguir invirtiendo recursos en investigación que ayude a mitigar y, en el mejor de los casos, evitar cualquier impacto que resulte adverso para el bienestar social.
Es importante en este sentido analizar con el mayor rigor los Compromisos de No Pérdida de Biodiversidad y los biodiversity offsets asociados, ya que pueden implicar una pérdida neta de Capital Natural Crítico al no ser sustituibles.
Para alcanzar el verdadero y necesitado desarrollo inclusivo que demanda América Latina y el Caribe se requiere establecer mecanismos fiables que faciliten una explotación de recursos naturales responsable, en el sentido de aplicar buenas prácticas, con sólidas políticas y leyes que prioricen el respeto de las poblaciones asociadas a los proyectos extractivos y la preservación de la naturaleza, en especial, los factores más sensibles relacionados con las actividades productivas de las comunidades locales, particularmente en relación al agua, el suelo y el entorno natural.
E ) Fortalecer la capacidad de las instituciones públicas para resolver y gestionar eficazmente el creciente número de conflictos sociales, ambientales y laborales, entre otros, asociados al desarrollo de los sectores extractivos
Los mayores beneficios económicos e inversiones provenientes de la industria extractiva han estado acompañados de costos sociales y ambientales que han desembocado en un creciente número de conflictos. Han sido diversas las causas que han gatillado estos conflictos, pero entre las más recurrentes se encuentran las relacionadas con:
i) el impacto ambiental;
ii) los problemas territoriales, ligados en muchos casos a la falta de consulta previa e informada;
iii) problemas relativos a la seguridad y los derechos de las personas;
iv) la falta en el cumplimiento de las políticas de Responsabilidad Social Corporativa (RSC);
v) la debilidad de sistemas de gobernabilidad de recursos renovables (agua, medio ambiente, etc.) y
vi) una combinación de las citadas causas sumada a la lucha por mayores beneficios económicos.
Muchos de estos conflictos han expuesto los vacíos en el marco institucional de los países, así como en la gestión para evitarlos, mitigarlos o solucionarlos. Se puede decir que la mayoría de los países de la región no ha conseguido institucionalizar mecanismos expeditos de respuesta y compensación adecuados, que logren compatibilizar los derechos de todas las partes y actores sociales para resolver estos conflictos por la vía administrativa, evitando su judicialización.
Al mismo tiempo, persiste el desafío de desarrollar la capacidad del Estado para hacer gestión integrada de recursos naturales sobre el territorio nacional, incluido el ordenamiento territorial necesario para lograr reducir este tipo de conflictos. Esto implica desarrollar la capacidad y sistemas de información territorial de los organismos públicos para anticipar los conflictos potenciales y gestionar la competencia por recursos escasos (agua, energía, tierra agrícola) en zonas específicas del territorio nacional, cautelando los derechos entre distintos actores, y el cumplimiento de las salvaguardas legales vigentes (regulación ambiental, leyes de aguas, ordenamiento territorial y/o las relacionadas con los pueblos originarios, como por ejemplo el Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo de Naciones Unidas). Un manejo institucional más eficiente, además, implicaría una gestión de permisos ambientales más expedita y segura que potenciaría la eficiencia económica sin poner en riesgo el entorno natural y social. Los proyectos para la explotación de recursos pueden tener efectos económicos, ambientales y sociales relevantes, tanto positivos como negativos, a nivel local, nacional y regional. Dichos efectos deben ser identificados, explorados, informados, mitigados o compensados tanto en la etapa previa como en todas las etapas del ciclo del proyecto, incluso posterior al cierre de faenas, con el fin de evitar pasivos contingentes, incluyendo los ambientales.
Por otro lado, cada vez se hace más necesario lograr una adecuada coordinación institucional tanto de las agencias encargadas de la administración y la regulación de las actividades de explotación de recursos naturales no renovables como aquellas responsables de la recaudación de ingresos fiscales derivados de su imposición. En la región se ha mantenido una percepción generalizada acerca de los esquemas regulatorios tradicionales que resultan insuficientes para responder adecuadamente a los procesos de impacto ambiental, lo que ha generado que los impuestos y cargos ambientales tengan mayor aceptación mundial. Ciertamente, los impactos ambientales han sido una de las principales causas de conflictos por lo que este tipo de marcos regulatorios podrían ayudar a mitigar dichos impactos. Sin embargo, a pesar de ser una clara alternativa para mitigarlos, la región aún se encuentra en una fase muy incipiente en la implementación de este tipo de instrumentos.
3- Visión Común de una Nueva Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe: Plan de Trabajo
El desafío de una nueva gobernanza está enmarcado en una visión estratégica y política del Estado que permita cambiar el actual paradigma de la explotación de los recursos naturales por uno más sensible y compatible con la sostenibilidad económica y ambiental, el respeto y la garantía de protección social, particularmente de los sectores más vulnerables. La visión que actualmente se necesita para la gestión de los recursos naturales en América Latina y el Caribe pasa por la incorporación de una concepción que articule el crecimiento con el cambio estructural para la igualdad, a través de acuerdos que permitan a los países llegar a sus metas.
La propuesta de avanzar en la construcción de una Visión Común de Gobernanza de los Recursos Naturales presentada por la CEPAL ha contado con un amplio apoyo de todos los Estados Miembros de América Latina y el Caribe y de las altas autoridades desde que se llevó a cabo la Mesa de Alto Nivel en Santiago de Chile en el mes de enero de 2015.
Aunado a lo anterior, en septiembre de 2015, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el documento: Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para el período 2015-2030. El ODS 12.2 se refiere justamente a la buena gobernanza de los RRNN, en el sentido que establece como meta para el 2030 lograr una gestión sostenible y uso eficiente de los recursos naturales.
En consecuencia, existe un doble mandato del sistema ONU, tanto a nivel regional como global, para que la CEPAL contribuya a generar una Visión Común que permita definir una hoja de ruta para una nueva Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe.
El mapa de la visión del Estado sobre los recursos naturales está constituido por temas más o menos recurrentes, como la soberanía de los recursos, la política pública para facilitar su aprovechamiento, un ordenamiento territorial y legislativo, y un manejo económico destinado a la conversión de los recursos en rentas y en capital para su inversión o distribución.
Una adecuada gobernanza debería permitir manejar de forma adecuada las distorsiones macroeconómicas derivadas de la volatilidad de los ciclos de precios de los bienes primarios, así como los flujos fiscales y de divisas asociados a los recursos naturales, a través de la implementación de fondos soberanos, principalmente fondos estratégicos para el desarrollo, así como dar continuidad y ampliar los fondos de estabilización. De esta forma, se busca un balance entre el gasto, el ahorro y la inversión que se necesitan para avanzar en el desarrollo económico y social, y en la institucionalización de mecanismos e instrumentos de estabilización, ahorro e inversión que respondan verdaderamente a las necesidades de la región.
En distintos foros de gobernanza mundial, se toma como punto de partida el término gobernanza entendido como la capacidad del Estado, en cuanto poder legítimo y con autoridad, para gobernar y tomar decisiones en favor del bien común. Sin embargo, la gobernanza va más allá, en la medida en que nutre a las instituciones con la capacidad y la intención de interactuar en un cambio de paradigma en la relación del Estado con el sector privado y con la Sociedad. Una gobernanza fortalecida requiere un cambio en la concepción sobre el papel que deben desempeñar el gobierno y el Estado como puntos de referencia de la organización política e institucional de los países, en la medida en que gobernanza es sinónimo de buen gobierno. En definitiva, es el buen gobierno del sistema de relaciones que interactúan en el desenvolvimiento de la actividad, de una manera amplia. No se trata de acaparar, sino de construir sinergias y en este sentido también el sector privado y la sociedad tienen mucho que decir.
Una gestión apropiada de los recursos naturales está basada en lograr beneficios mutuos para los tres principales actores involucrados en las actividades ligadas a los recursos naturales (Estado, sector privado y sociedad) y se constituye a través de mecanismos de transparencia e información pública sobre la percepción, gestión y distribución de los recursos naturales y las rentas obtenidas de éstos. Hoy, la región no está todavía en ese punto. Si bien estos mecanismos están más presentes que antes en las actividades extractivas, en muchos países la implementación de dichos mecanismos y la legislación sobre ellos no han llegado a ser del todo las más apropiadas.
Para alcanzar la Visión Común, la CEPAL propone la implementación de un Plan de Trabajo, el que debe trazarse a partir de los cinco instrumentos de política propuestos anteriormente para alcanzar una adecuada gobernanza de recursos naturales.
En el marco del programa de trabajo y de la estrategia de la División Recursos Naturales e Infraestructura de CEPAL, dicho Plan de Trabajo debe considerar:
- Un programa de investigación que facilite la discusión sustantiva, la construcción y la aplicación de instrumentos de política pública que incorporen la visión estratégica y política de Estado en la materia.
- Acciones de asistencia técnica a países de la región ricos en recursos naturales, en apoyo los procesos de discusión sobre la buena gobernanza sustentados por los resultados y contribuciones del programa de investigación.
- La institucionalización y realización sistemática y regular del Diálogo Regional como un mecanismo que facilite a los diferentes actores de la gobernanza de los recursos naturales, el intercambio de experiencias, la búsqueda de consensos y el reconocimiento del rol del Estado como eje del cambio estructural para la igualdad.
Para tales efectos, la CEPAL ya se encuentra activa en un proceso de consultas con los distintos actores, como los gobiernos, sector académico, la sociedad –incluyendo a las comunidades afectadas por la explotación de recursos naturales– las empresas, entre otros. Esto marca un cambio en la agenda de desarrollo, que requiere una participación más activa de todos los actores involucrados y la intervención de destacados analistas, lo que exige montar estructuras de desarrollo del pensamiento e investigación, entre otras.
La buena gobernanza está destinada a convertirse en el principal instrumento con que cuentan los países de América Latina y el Caribe para cambiar la orientación que se ha dado hasta hoy al manejo económico, social y fiscal de los recursos naturales y avanzar en el camino de la equidad, la sostenibilidad, los derechos humanos y la protección de la naturaleza. Constituye, finalmente, una perspectiva segura de cambio del paradigma de desarrollo, para transitar hacia uno pleno y con igualdad, en beneficios de las generaciones actuales y de las que vendrán.
[1] Por ejemplo se pueden considerar eventualmente regalías relacionadas a niveles de producción, precios, e indicadores de costos tal como las características de ubicación y/o tipo de yacimiento, etc.
[2] Las principales distorsiones económicas que se han observado pueden inhibir el crecimiento económico de un país son: la enfermedad holandesa, la falta de políticas contracíclicas, principalmente las fiscales, un mal manejo de la volatilidad en el precio de las materias primas que podrían afectar las cuentas fiscales, una diversificación limitada de las actividades económicas, carencia de encadenamientos productivos, endeudamiento externo y un posible aumento de los costos económicos y financieros que han surgido por los conflictos sociales y ambientales producto de las actividades de las industria extractiva.