Productividad del sector público, evaluación de la gestión del gasto público e indicadores de desempeño en Guatemala

Resumen
El objetivo del presente trabajo es hacer un diagnóstico preliminar del estado actual de los principales desarrollos en materia de gestión de los programas de gasto público en Guatemala, a través de un marco de conformado por criterios de productividad, eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos.
La evolución del manejo de las finanzas públicas en Guatemala se asemeja, a grandes rasgos, a la de muchos países de la región en el sentido de que los problemas económicos llevaron a centrar la atención en aspectos del equilibrio financiero por sobre otros objetivos de la política fiscal. El relativo énfasis a temas de equidad, transparencia y necesidad de establecer un nuevo modelo de administración pública orientada a resultado surge a partir de la firma de los Acuerdos de Paz. La combinación de una serie de factores como la escasez de recursos, el creciente escrutinio público sobre las operaciones públicas y las tendencias internacionales hacia la globalización e interdependencia de las economías, conducen a la necesidad de focalizar en la productividad del sector público como condición necesaria para que los gobiernos puedan responder a cambiantes situaciones domésticas, a la vez que estar en línea con los desarrollos externos. La productividad del sector público influye (directa o indirectamente, en las esferas económicas y sociales); en la posición cada vez más competitiva que los países deben mantener en un mundo de mercados globalizados.
Los procesos de modernización en la región han surgido en razón de un variado conjunto de razones: crisis fiscales, corrupción generalizada, graves ineficiencias, cuestionamiento sobre la ingerencia del Estado, demandas de la economía, sociedad civil y del sistema político. Sin embargo, una motivación común ha sido la necesidad de evitar que el Estado se transforme en un cuello de botella para el desarrollo económico. En efecto, como el sector público se desarrolla más lentamente y tiene mayor grado de dificultad para adecuarse a un mundo cambiante que la sociedad y la economía, surge de manera natural, la urgencia por una práctica gerencial, cultura de desempeño focalizada en resultados y de servicio centrado en el ciudadano, mayor responsabilidad y profesionalismo, compromiso de cumplimiento, esquemas de incentivos y evaluación constante. En este contexto surge un nuevo paradigma de la gestión pública que parte del reconocimiento del derecho que tienen los ciudadanos como contribuyentes y usuarios de los servicios, a ser tratados como clientes cuya satisfacción importa, y que introducen nuevos criterios administrativos basados en la obtención de los resultados.
El gobierno guatemalteco ha tomado conciencia de la necesidad de reestructurar sus procesos administrativos a fin de mejorar la eficacia de sus actividades, la eficiencia de sus instituciones y la productividad de sus recursos humanos y financieros. A principios de 1997 se creó una Comisión de Modernización que definió un marco general para orientar el proceso de modernización.1 Sin embargo, por razones financieras no se llegaron a conformar los Acuerdos de Modernización Institucionales y, desde entones, la Comisión se desempeña como ente facilitador y orientador en función de la demanda. Más aún, ha focalizado su apoyo en aspectos de la infraestructura logística necesaria para la modernización y no en aspectos sustantivos de la misma.
En consecuencia el proceso de modernización ha sido gradual en función de las iniciativas individuales y necesidades específicas a cada institución, pero dentro de un marco homogéneo dado por la Comisión de Modernización. Los principales esfuerzos han sido priorizados hacia procesos de modernización del Ministerio de Educación, Comunicaciones, Agricultura y Gobernación. Les siguen el Ministerio de Finanzas, Cultura y Deportes, SEGEPLAN, la Secretaría de Bienestar Social, la Procuradoría General y el Ministerio de Salud. Es así que el actual modelo de modernización de Guatemala es del tipo 'hacia arriba' y 'hacia abajo' simultáneamente. Por un lado, las iniciativas de reforma se desarrollan a nivel ministerial y son apoyadas por niveles centralizados superiores (la Comisión de Modernización); y, por otro, son impuestas hacia los departamentos y unidades al interior de las instituciones: 'hacia arriba' desde una perspectiva ministerial y 'hacia abajo' dentro de la institución.Si bien la Comisión de Modernización y el SIAF son elementos de homogeneización y, hasta cierto punto, de integración de los desarrollo individuales, no existe un mecanismo transversal efectivo de integración y acelerador de estos procesos. Los avance e iniciativas son promisorios pero resta mucho en pro de consolidar un nuevo modelo y cultura de gestión en la administración pública.
El trabajo se consta de otras cuatro partes. En la parte II se hace una revisión del gasto público en Guatemala en términos de su evolución —nivel, composición y tendencia—; la productividad y eficiencia del manejo de recursos públicos; como también, los principales desarrollos en materia de modernización desde la perspectiva de gestión por desempeño a nivel institucional y de indicadores de desempeño a nivel sectorial — productividad (del gasto y del trabajo);, eficiencia, eficacia, efectividad y calidad—. La parte III evalúa los dos principales programas sociales del gobierno, PRONADE y SIAS, mientras que en la parte IV se presenta una reseña sobre la experiencia internacional en ciertas dimensiones de la gestión de desempeño que son de especial interés para el caso guatemalteco. Finalmente, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones relacionadas con cada uno de los aspectos tratados a lo largo del trabajo.