Guatemala: fortalecimiento de las finanzas municipales para el combate a la pobreza

Guatemala tiene un área de 108.889 kilómetros cuadrados. De acuerdo con el último censo, realizado en el año 2002, el país contaba con 11.237.196 habitantes. Su tasa de crecimiento de población es de 2,6%. Es un país multiétnico, pluricultural y multilingüe, donde, además del castellano (idioma oficial), se hablan 22 idiomas más (20 mayas, el xinca y el garífuna). El país ocupa el puesto número 120 en el índice de desarrollo humano. A partir de 1986 Guatemala vive un nuevo orden constitucional democrático, habiendo logrado en la década pasada una tasa de crecimiento económico del 4,1%; sin embargo, en los últimos tres años el crecimiento promedio ha sido menor del 3%. En el 2000, el 40,5% de los guatemaltecos eran pobres y el 15,7% extremadamente pobres.3 Para llevar a cabo el proceso de descentralización eficiente es necesario transferir recursos financieros al igual que contar con sistemas de rendición de cuentas. Después de un largo período de guerra civil que vio sus momentos más convulsos en 1982, tres años después, en 1985, el país aprobó una Constitución y celebró elecciones libres certificadas como un reflejo verdadero de la voluntad ciudadana. Finalmente, el 14 de enero de 1986 el país entró en un proceso de democratización largamente esperado. La Asamblea a cargo de redactar y aprobar la Constitución incluyó el artículo 257, el cual especificaba que el 8% de los ingresos ordinarios" (un concepto cercano pero no idéntico a "ingresos corrientes"),4 debería ser asignado a las municipalidades de acuerdo a un conjunto de criterios redistributivos (básicamente relacionados con población total, rural y los ingresos propios recaudados por las municipalidades). La única limitación a esta transferencia por parte del gobierno central, exigida directamente a las municipalidades, era que el 90% de la cantidad total recibida, debía ser invertida en infraestructura y el 10% restante podía asignarse al funcionamiento de las municipalidades (principalmente salarios). Esta medida fue denominada "aporte constitucional" (AC) el cual es entregado trimestralmente por el Ministerio de Finanzas Públicas. Políticamente, las medidas de descentralización eran consideradas ajustadas a las metas democráticas y este AC del 8% intentaba llegar rápidamente a las comunidades alejadas para atender necesidades insatisfechas por largo tiempo. Sin embargo el propio proceso de distribución de los fondos, en particular en relación con las comunidades indígenas, generó una desconfianza en el proceso de descentralización que se estaba iniciando. Sin embargo, estas medidas fueron profundizadas, mejoradas y ampliadas a través de los años. En 1993, durante la presidencia de León Carpio se reformó la Constitución Política, eliminando la clasificación de la municipalidades y las elecciones municipales a mitad de período; se elevó de 8% a 10% el aporte constitucional a las mismas, destinándose, como mínimo, el 90% a programas y proyectos de educación, salud, obras de infraestructura y servicios públicos. Asimismo a comienzos de 1997, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) fue aumentado del 7% al 10%, y el 1% de esta contribución fue también asignado a las municipalidades. Posteriormente, este porcentaje fue aumentado al 1,5% (2001). Ambos rubros, el Aporte Constitucional y la asignación de la contribución del IVA-Paz juntos, representaron el 48,8% de los ingresos totales municipales en 1999. Por otro lado, surgieron los Fondos de Inversión Social que consistían en una concentración de recursos, que provenían del gobierno y de agencias bilaterales y multilaterales, que se especializaban en proyectos pequeños, fuertemente demandados por las comunidades locales. En Guatemala, este esquema llegó algo tarde pero una vez que el primero fue aceptado en 1993, la cantidad de fondos se expandió rápidamente a punto tal que en 1999 había 19 de ellos operando en el país. Las nuevas prioridades también han permitido a los gobiernos locales contraer deudas, añadiendo los bancos comerciales a las instituciones públicas que, con anterioridad, habían sido su fuente financiera en el pasado. Este rubro contribuyó con el 11,3% de los ingresos totales municipales en 1999. Recientemente, una nueva posibilidad de incrementar los ingresos propios para los gobiernos locales es la transferencia del impuesto único sobre inmuebles que en otras partes del mundo resulta ser un elemento clave para la autonomía municipal. Existen 142 municipios que recaudan este impuesto, de un total de 331. Este es un programa auspiciado por el Ministerio de Finanzas Públicas que ha permitido que los municipios puedan incorporarse voluntariamente si demuestran tener la capacidad para administrarlo. El programa comenzó en 1994 y para 1999 constituía el 4,3% respectivamente del ingreso total municipal, habiendo experimentado un crecimiento del 12% en este último año con relación al anterior. Además, las municipalidades continuaron recibiendo un impuesto de aproximadamente US$ 0,02 por galón de gasolina superior o regular en el presente y otro impuesto sobre la circulación de vehículos. En el año 2002 se aprobó el nuevo marco legal para el proceso de descentralización, con la aprobación de la Ley General de Descentralización, así como el nuevo Código Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Los principales desafíos que implica impulsar el proceso de descentralización y desarrollo municipal en Guatemala, se refieren al establecimiento de un marco nacional de políticas, que permita definir una mejor correspondencia entre las competencias y recursos a nivel municipal y determine un adecuado balance entre la autonomía municipal, el control presupuestario, la rendición de cuentas y el equilibrio fiscal."