Política fiscal y protección social: sus vínculos en la experiencia chilena

Resumen En Chile, la política fiscal ha cumplido distintos roles en estos últimos años, entre los más destacados pueden mencionarse los siguientes: (i) ha ayudado a la estabilidad macroeconómica y con ello ha potenciado el crecimiento económico; (ii) ha generado un financiamiento estable y equilibrado para el sistema de protección social, y (iii) ha influido en la institucionalidad de las políticas sociales y del sistema básico de protección social. Este trabajo explora y profundiza en estos roles, investigando en sus relaciones y analizando cuán vinculados están unos con otros en la experiencia fiscal-social chilena de estos últimos años. El desarrollo y financiamiento estable del sistema de protección social ha sido una de las prioridades de la política fiscal en Chile durante los últimos doce años. La reducción de la pobreza e indigencia, la política de igualdad de oportunidades y la lucha contra las inequidades han sido los principales ejes de la política social, registrándose progresos en esta materia, en especial, a partir de la década de los años noventa. El caso chileno asoma como un ejemplo en cuanto a un manejo prudente y ordenado de las cuentas fiscales y una conducción que ha privilegiado la mantención de los equilibrios y la eficiencia de la gestión por sobre visiones de corto plazo. En efecto, durante los años noventa Chile ha logrado compatibilizar un apoyo fiscal sostenido para el desarrollo social -inclusive durante el período de desaceleración económica (1998-2002)- junto con la disminución de la deuda bruta del Gobierno Central desde 43,8% a 15,9% del PIB entre 1989 y 2002. La implementación de la regla fiscal basada en la mantención de un superávit estructural de 1% del PIB ha permitido que el gasto fiscal social cumpla un papel anticíclico durante los últimos años. Su aplicación le ha dado estabilidad al desarrollo de políticas públicas que, junto con la mantención de los equilibrios fiscales necesarios, ha permitido orientar las expectativas de los agentes económicos respecto a la dirección de la política fiscal. Desde el punto de vista de las políticas sociales, la estabilidad que la aplicación de esta regla le ha dado al desarrollo de políticas públicas es tanto o más importante que la capacidad contracíclica de las finanzas públicas y la credibilidad de la señal de mediano plazo que la misma genera. Al darle estabilidad a los niveles de gasto público, la aplicación de la regla de superávit estructural ha permitido continuar incrementando el gasto público social y de inversión, y enfrentar con nuevos programas las consecuencias de la desaceleración económica, lo que se ha combinado con un fuerte esfuerzo de reasignación de recursos. Ello se refleja claramente en la evolución reciente del gasto social y la inversión pública, cuyo crecimiento promedio estimado entre 2001 y 2003 es de 5,8% y 7,9% real anual, respectivamente, cifras que son superiores al crecimiento promedio del gasto público total durante dicho período (4,6%). A pesar de estos avances, la pobreza aún es una realidad y los pobres continúan siendo vulnerables a riesgos de reducciones drásticas en sus ingresos. Como consecuencia, surge un conjunto de desafíos en cuanto a la modernización de la política fiscal y al desarrollo de un nuevo orden institucional del sistema de protección social. En relación a la modernización de la política fiscal, ha sido propuesto, entre otras medidas, profundizar el manejo de las finanzas públicas bajo un enfoque intertemporal y contracíclico. Ello conlleva, por ejemplo, una mejor medición, monitoreo y manejo de los pasivos contingentes y sus efectos de mediano plazo. Respecto del nuevo orden institucional del sistema de protección social y sus desafíos, se requiere que este sistema evolucione, para que los instrumentos y políticas diseñados para la población en extrema pobreza puedan consolidar el objetivo de entregar una red básica de protección social a la población más vulnerable. El sistema de protección social en Chile debería enfrentar un proceso de modernización donde los esfuerzos de las redes de protección sean coordinados y administrados de forma más eficiente y en una institucionalidad flexible y más descentralizada que permita este objetivo. Ello, junto con la creación de un sistema de información de protección social que permita optimizar el funcionamiento de la red básica. Esta modernización debería contemplar una revisión exhaustiva del conjunto de subsidios, transferencias, fondos y programas de apoyo actualmente existentes, con el objeto de construir a partir de ellos un sistema de protección social bajo la responsabilidad de una única institución. Este debería ser uno de los principios ordenadores del nuevo sistema de protección social, el concepto de ventanilla única". Un segundo principio en el diseño de un nuevo orden institucional es el cambio de unidad o núcleo de focalización. La familia, y no el individuo, puede convertirse en la unidad de referencia para la focalización de la acción pública. El tercer principio clave para el nuevo orden institucional del sistema básico de protección social consiste en focalizar el esfuerzo prioritario en la población indigente y la pobreza, especialmente rural, siendo ambas realidades de extrema dureza. Con este tipo de diseño se favorecerá una mayor integración de las políticas públicas y mejor coordinación de los programas sectoriales, evitando de esta manera la duplicación de esfuerzos y recursos públicos. El gran desafío hacia el futuro puede sintetizarse en que -a través de un proceso de desarrollo económico sostenido- puedan consolidarse las soluciones al problema de la pobreza y se alcance un sistema estable e integrado de protección social que facilite la igualdad de oportunidades, en especial, para las familias más vulnerables. El desamparo social obstaculiza cualquier idea de alcanzar una sociedad democrática."