Cobertura previsional en Chile: lecciones y desafíos del sistema de pensiones administrado por el sector privado

Resumen La seguridad económica de la población y su bienestar dependen en gran parte de la cobertura de los sistemas previsionales de pensiones y de salud, en especial para los hogares y familias de menores recursos. Diversos estudios sobre pobreza han permitido concluir que la baja cobertura de los sistemas de pensiones es una de las principales causas de los escasos ingresos en la edad de retiro de una importante proporción de la población pobre. En este contexto, la ampliación de la cobertura previsional se transforma en una importante herramienta de la política social para disminuir la pobreza y aumentar el bienestar de la población. Asimismo, las políticas para promover y ampliar la cobertura previsional tienen un impacto directo, y positivo, en las finanzas públicas dado que los grupos que permanecen fuera de la cobertura de los sistemas previsionales incrementan las presiones futuras sobre los programas asistenciales públicos financiados por el Estado. Por ejemplo, durante la década pasada el programa de pensiones asistenciales (no contributivas) incorporó más de 60.000 nuevos beneficiarios, cifra que es bastante improbable que se repita, no sólo debido a criterios de focalización del sistema asistencial, sino que a los efectos fiscales que tales compromisos generarían en el futuro. La literatura especializada en previsión, señala que la evolución y comportamiento de la cobertura de los sistemas de pensiones depende de diversas y numerosas variables. En Chile, durante las últimas dos décadas las transformaciones del mercado laboral, las crisis económicas, el diseño institucional de los nuevos sistemas de pensiones, la participación por género en el mercado del trabajo, la automarginación de ciertos grupos, especialmente los de menores ingresos, y las reformas en el ámbito social han generado cambios importantes en los escenarios en que se desempeña la cobertura previsional. A pesar de ello, es notoria la escasez de información relativa al cumplimiento previsional de los afiliados o de las características que presentan aquellos efectivamente cubiertos en el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones. Este trabajo concentra su análisis en el diagnóstico y desarrollo de la cobertura del sistema de pensiones administrado por el sector privado en Chile para el período 1981-1999 y explora medidas de política para ampliar su cobertura, buscando identificar comportamientos diferenciales en relación a la efectiva incorporación al sistema de pensiones. Lo anterior implica investigar las causas de los distintos comportamientos, distinguiendo entre hombres y mujeres, entre distintos grupos etarios, por zonas geográficas y por grupos socio-económicos. Los resultados preliminares de este estudio sugieren que, desde la perspectiva de un dimensionamiento efectivo del problema, se debe uniformar la forma en que se mide la cobertura en el sistema administrado por el sector privado, optándose por estimarla sobre la base de las cifras de cotizantes y, en tanto no se cuente con mejores sistemas de información, usar el indicador de cobertura efectiva, es decir la proporción que representa el total de cotizantes sobre la fuerza de trabajo. Por otra parte, y en cuanto al diseño de políticas orientas a elevar el nivel de cobertura previsional, el estudio plantea la necesidad de que el Estado vele porque los cambios que se introduzcan constituyan un todo integral y armónico. En tal sentido, las propuestas que se avanzan en el estudio no deben ser consideradas como propuestas específicas para problemas o grupos determinados, si no que son medidas que deben adoptarse conjuntamente para así poder alcanzar un impacto relevante, privilegiándose aquellas medidas que buscan cambiar el horizonte temporal que las personas utilizan para tomar sus decisión de participar o no en el sistema de pensiones, vale decir, posibilitar que los asegurados accedan, con el cumplimiento de las obligaciones previsionales, a beneficios inmediatos ya sea en el área asistencial, de salud u otro, que genere incentivos a los afiliados para estar cubiertos activamente en el sistema de pensiones. El sistema de pensiones de AFP logrará consolidarse en función de los beneficios previsionales que otorgue a los asegurados en régimen. Para alcanzar este objetivo será fundamental el nivel de cobertura previsional que éste presente en las próximas décadas. En dicho contexto, los esfuerzos y políticas que se orienten a mejorar los niveles de cobertura previsional serán gravitantes al momento de evaluar el mayor o menor éxito del sistema de capitalización individual.