Crisis, volatilidad, ciclo y política fiscal en América Latina

IntroducciónEn este trabajo se estudia la relación entre fluctuaciones macroeconómicas y política fiscal en América Latina, con el propósito de identificar rasgos estructurales y de comportamiento que sean de relevancia para el diseño de políticas fiscales de estabilización (anticíclicas y de ajuste macroeconómico);. En el plano empírico, el estudio se nutre de la experiencia de la región durante el período de la segunda globalización, que se inicia a fines de los años setenta. Desde el punto de vista analítico, el principal material utilizado es la literatura sobre política fiscal anticíclica y volatilidad macroeconómica en América Latina. Si bien el interés va más allá del examen de coyunturas específicas, en vista de la profundidad de la crisis internacional en curso, se pone especial atención en evaluar las restricciones y las nuevas demandas que la política fiscal probablemente deberá enfrentar como consecuencia de los desequilibrios macroeconómicos asociados con la crisis.Los impulsos negativos de la crisis financiera originada en el mundo desarrollado se están transmitiendo por todos los canales por los que América Latina se conecta con la economía internacional: el comercio, los flujos de capital, la inversión extranjera directa (IED); y las remesas. De manera simultánea, se observan caídas tanto en las cantidades como en los precios de las exportaciones, un incremento de las primas de riesgo, acceso nulo o muy restringido a los mercados de capital y una disminución de los flujos de IED con reducción del monto de las remesas. Como no podía ser de otra manera, la operación simultánea de todos estos canales genera desequilibrios macroeconómicos de magnitud. Las fuerzas recesivas se potencian debido a que la caída de las exportaciones reduce directamente la demanda agregada mientras que la restricción financiera y de la IED la reducen de manera indirecta al afectar la demanda de inversión y de bienes durables de consumo y limitar la capacidad de respuesta anticíclica de los gobiernos. Aunque la importancia de las remesas varía de un país a otro, en algunos representa buena parte del ingreso disponible y su caída debilita la demanda interna y la cuenta corriente.Aunque en algún momento se especuló con la posibilidad de que la región pudiera despegarse de la negativa evolución de los Estados Unidos y Europa, lo cierto es que hoy nadie duda que los gobiernos deberán enfrentar duros desafíos macroeconómicos. Esto es particularmente cierto en relación con la política fiscal en general y con su papel estabilizador en particular. Si bien en un primer momento los bancos centrales desplegaron una intensa actividad para inyectar liquidez a los sistemas financieros a fin de permitir el normal funcionamiento de los mercados de crédito locales, las características de la crisis, la brusca disminución de la confianza y las notorias diferencias que se registran entre los grados de monetización o profundidad de los mercados financieros han requerido otro tipo de medidas. Es necesario asegurar la liquidez y permitir que la tasa de interés sea lo más baja posible, pero más liquidez no garantiza un aumento de la oferta de crédito y una mayor oferta de crédito tampoco garantiza un incremento de la demanda de bienes. Si bien la política monetaria, y aun la cambiaria, debe formar parte de un conjunto ordenado y coherente de medidas, la política fiscal es la más potente en estos casos. Cabe conjeturar que las autoridades deberán encontrar respuestas en un marco de permanentes tensiones entre los segmentos del gobierno encargados de las distintas políticas y entre el gobierno y sectores sociales y productivos específicos, lo que atentará contra la coordinación y eficiencia en la implementación de políticas fiscales anticíclicas y los ajustes presupuestarios destinados a estabilizar la economía. Entre las tensiones más críticas que aparecerán en el plano fiscal figurarán, probablemente, la tensión entre preservar la sostenibilidad de la deuda pública y aliviar los efectos sociales y financieros de la crisis global, entre proteger la liquidez del sistema de pagos por vías de apoyo monetario o fiscal y mantener las reservas internacionales y la inflación bajo control, entre apuntalar la estabilidad macroeconómica y proveer subsidios a sectores específicos para evitar conflictos sectoriales y sociales de alto impacto político y entre subsidiar sectores expuestos a la crisis internacional y recurrir al proteccionismo.Es natural que en América Latina exista una preocupación generalizada por identificar iniciativas eficaces para amortiguar los efectos macroeconómicos de la crisis. Si esos efectos se amortiguan, se minimizan los desequilibrios y con ello los conflictos que podrían aparecer. En función de estas preocupaciones, parece oportuno reflexionar sobre las experiencias regionales con políticas fiscales anticíclicas y de manejo de crisis. Mejorar el conocimiento de la relación entre volatilidad y política fiscal en busca de lecciones puede ser muy útil para el diseño de políticas capaces de optimizar el uso de un espacio de políticas que puede anticiparse que, al menos por un tiempo, será bastante limitado.En lo que resta de esta sección, se evalúa brevemente la evidencia disponible sobre las consecuencias de la crisis, a fin de analizar qué tipo de perturbación está ocurriendo y qué clase de demandas y dilemas de política fiscal anticíclica y de ajuste macroeconómico es esperable que aparezcan. Se plantea que las perturbaciones inducidas por la crisis internacional se están expresando, sobre todo, como choques comerciales exógenos e interrupciones súbitas (sudden stops); de los flujos de capital. Además, se argumenta que la forma e intensidad de las perturbaciones que se observan en cada economía de la región dependen de factores estructurales como el tamaño de la economía, la cuantía de los flujos y el tipo de especialización en el comercio. En la sección II, se adopta una perspectiva más analítica y se presenta un número de hechos estilizados sobre volatilidad en América Latina. El propósito es discutir sus implicancias en el contenido de las políticas fiscales de estabilización en América Latina. Un argumento central es que la afirmación habitual de que una función de la política fiscal es estabilizar el ciclo -además de las funciones de asignación y distribución- esconde ambigüedades que llevan a interpretaciones muy diferentes del verbo estabilizar, dependiendo de la normalidad o excepcionalidad de la situación relevante. Se muestra que en el primer caso estabilizar quiere decir hacer política anticíclica mientras que en el segundo significa política de ajuste. Se argumenta que esta ambigüedad se traduce en fallas, tanto de diseño como de coordinación entre políticas, y se propone utilizar la noción de espacio de política para tratar de evitar esas fallas y definir de manera más precisa la función de estabilización de la política fiscal (véase la sección III);. En la sección IV se prosigue con un examen de la anatomía de dos tipos de choques internacionales exógenos: los choques de comercio y las interrupciones súbitas de la entrada de capitales. La intención es analizar cómo esos choques interactúan con el espacio de política fiscal anticíclica. Se eligieron estos dos choques por su importancia durante la segunda globalización y porque la evidencia disponible indica, como se dijo, que los efectos de la crisis se están manifestando con rasgos similares a los de esos choques. En función de los objetivos de este trabajo, el foco está puesto en los dilemas de política fiscal anticíclica y en los problemas de coordinación de políticas que suelen plantearse en América Latina a la hora de manejar las consecuencias macroeconómicas de los choques. En la última sección se abordan las características que debería reunir un enfoque de la política fiscal de estabilización que se adapte a las particularidades de la volatilidad en la región y se discuten las implicancias para la crisis actual en términos de restricciones y demandas para la función de estabilización de la política fiscal.