La transformación productiva 20 años después: viejos problemas, nuevas oportunidades

IntroducciónHace casi 20 años la CEPAL propuso la idea fuerza de la transformación productiva con equidad. Entonces los países de la región venían transitando desde la profunda crisis de los años ochenta, con sus dificultades de estabilización interna y ajuste externo, y se dirigían hacia una década de reformas estructurales siguiendo el llamado Consenso de Washington. En una atmósfera de perplejidad y pesimismo respecto de las perspectivas de la región, la CEPAL proponía una visión contrapuesta al pensamiento extremadamente ortodoxo que en ese momento dominaba los planteos de la política económica.La propuesta situaba a la región en el concierto de los países en desarrollo y destacaba su situación desmedrada con la figura del casillero vacío, es decir, sus dificultades para conciliar crecimiento y equidad. La transformación productiva aparecía así como la idea clave para promover, simultáneamente y no de manera secuencial, tanto el crecimiento económico como la equidad social.En relación con el crecimiento económico, se partía reconociendo los grandes cambios que estaban ocurriendo en el mundo y la forma en que redefinían un tema recurrente en el pensamiento de la CEPAL: la generación y propagación del progreso técnico. En tal sentido, se sostenía que, para alcanzar el progreso técnico y un incremento de la productividad, era preciso un mayor nivel de apertura de nuestras economías, aunque se distinguía la competitividad auténtica de la espuria y se enfatizaba su carácter sistémico. Asimismo, se postulaba que el tránsito hacia economías más abiertas debía ser gradual, privilegiar las exportaciones y apoyarse en un tipo de cambio alto y estable. Desafortunadamente, las características del proceso de apertura de los años noventa poco tuvieron que ver con estos criterios, esenciales para el proceso de transformación productiva.A su vez, la falta de equidad obligaba a adoptar una visión integrada del desarrollo. Este enfoque se alejaba de las visiones unilaterales que conciben a las políticas económicas y a las políticas sociales como dos mundos separados, que aunque no se toquen tenderían naturalmente a compensarse. Así, se sostenía que, sin un crecimiento que aumentase la demanda de mano de obra calificada y generase oportunidades para las pequeñas y medianas empresas, difícilmente se podrían lograr avances en términos de equidad y de reducción sostenida de la pobreza. Es decir, se prefería claramente la opción de aquellas políticas que favorecían ambos objetivos. De ahí el destacadísimo lugar que ocupaba la educación como eje de la transformación productiva con equidad.A lo largo de la década de 1990 y de los primeros años de la siguiente, la CEPAL fue elaborando distintos aspectos vinculados a la transformación productiva con esta visión integradora, a veces acentuando los temas económicos, a veces los sociales y siempre enmarcando sus propuestas en el entorno institucional de la región. Pero el acento ocasional nunca cambió la visión integral del proceso de desarrollo. En efecto, en el pensamiento de la CEPAL los temas económicos, sociales e institucionales han sido siempre considerados de manera conjunta, en el sentido de que interactúan y se condicionan recíprocamente.Sin embargo, también cuenta cómo se organiza el relato y los tiempos destinados a cada dimensión. En trabajos recientes hemos destacado la dimensión social, que igualmente lleva implícitas consideraciones económicas e institucionales. Tal ha sido el caso de los documentos más recientes de la CEPAL: La protección social de cara al futuro y Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia. En esta oportunidad pondremos el acento en los temas económicos e institucionales: el qué y el cómo de la propuesta de la transformación productiva en sintonía con los nuevos tiempos, sin por ello desconocer sus manifestaciones en la dimensión social.Los cambios ocurridos en el mundo que se destacaban en nuestra propuesta de 1990 se han acelerado de manera considerable y han surgido nuevos actores que, tanto por el lado de la oferta como de la demanda, han alterado sensiblemente los antiguos equilibrios de la economía mundial y han provocado cambios estructurales profundos. Por ello, parece oportuno retomar nuestra visión de la transformación productiva y examinarla a la luz de estos tiempos para averiguar, en última instancia, si las nuevas oportunidades pueden contribuir a superar los viejos problemas.En general, los países de América Latina y el Caribe ocupan diversos espacios de competitividad y aprendizaje mediante los que se integran al mundo sobre la base de sus recursos y de las capacidades acumuladas. Diversificar y desarrollar dichos espacios es el núcleo de cualquier estrategia de desarrollo productivo. Aunque las estrategias deben tener características nacionales, una mayor coordinación e integración económica entre los países de la región facilitaría enormemente la tarea al brindar escala, complementariedades y acumulación de aprendizajes.Avanzar en esta labor en el contexto de cada realidad nacional significa movilizar un amplio conjunto de energías sociales dispersas y, en tal sentido, el papel de las políticas públicas es esencial. En primer lugar, para organizar la búsqueda de una visión de cada país en el mundo en una perspectiva de mediano y largo plazo y para catalizar los esfuerzos que permitan detectar oportunidades presentes y futuras. Segundo, para construir alianzas con el sector privado que sean perdurables y con beneficios y compromisos recíprocos, a fin de formular e instrumentar estrategias para concretar progresivamente esa visión y aprovechar las oportunidades.Todo lo anterior requiere construir amplios consensos capaces de forjar acuerdos en diversas áreas del quehacer nacional. En esta perspectiva adquiere relevancia nuevamente la visión integral del desarrollo que caracteriza al pensamiento de la CEPAL. Si bien las propuestas sobre determinadas áreas son analíticamente separables, los grandes consensos nacionales que pueden viabilizarlas son necesariamente multidimensionales. Es decir, en el más pleno espíritu de la transformación productiva con equidad, la concertación social debe abarcar un todo inseparable de acuerdos sobre crecimiento, equidad y desarrollo institucional.En el capítulo I se examina el desempeño de América Latina y el Caribe en la economía mundial y las oportunidades que se abren para la región en el nuevo escenario global. Después de un análisis de las tendencias de largo plazo en materia de convergencia y disparidades en la evolución del producto por habitante, se presentan algunas consideraciones respecto de los procesos de crecimiento económico y de la transformación productiva. Seguidamente se revisan los principales cambios acaecidos en la economía global, tanto desde el punto de vista de la organización productiva y de los modelos de negocios como de las tendencias a un movimiento simultáneo de masificación y estratificación de la demanda internacional. Por último, se analizan las fortalezas del desempeño económico de la región en los últimos años y las orientaciones básicas para acometer un proceso de transformación productiva que permita profundizar y diversificar las modalidades de inserción internacional de sus países.En el capítulo II se pasa revista al desempeño económico y exportador de la región en el último cuarto de siglo. En primer lugar, se examina la evolución macroeconómica de la región, destacando los elementos internos y externos que contribuyeron al bajo y volátil crecimiento económico desde 1980 hasta el auge iniciado en 2003. Más adelante se analiza el papel del incremento de la productividad como factor del crecimiento y su estrecha relación con la dinámica de la estructura productiva. En tal sentido, se hace hincapié en algunos determinantes de la evolución de la productividad, tales como la aplicación de conocimiento a las actividades económicas, la diversificación de la estructura productiva y la prestación eficiente de servicios de infraestructura. Por último, se examina el modo en que las exportaciones han contribuido a la transformación productiva y al crecimiento desde 1980 mediante su aporte agregado, la diversificación por productos y destinos y la incorporación de conocimiento, así como las externalidades tecnológicas generadas por el comercio y la inversión extranjera directa.La dinámica tecnológica en la región y las oportunidades para mejorar el desempeño de las empresas y de los productos exportados constituyen el tema central del capítulo III. Después de comparar los esfuerzos nacionales de investigación y desarrollo y su eficacia relativa, se examina la conducta innovadora de las empresas en varios países de la región y su impacto sobre la productividad, los salarios y las exportaciones; también se identifican los obstáculos para un mayor desarrollo de innovaciones de procesos y productos. Seguidamente, utilizando los precios unitarios de los productos exportados, se investiga la capacidad de la región para mejorar la inserción internacional mediante la incorporación de calidad en sus exportaciones. Al respecto, se evalúa la calidad, comparando el precio de bienes exportados por la región con bienes similares provenientes del mundo desarrollado y en desarrollo; asimismo, se analiza la participación en el comercio mundial durante la última década, según niveles de calidad. Por último, dada la importancia de América Latina y el Caribe en materia de productos agrícolas, se discute en mayor detalle el posicionamiento de la región en el mercado mundial de esos bienes, con especial énfasis en los mercados de los países desarrollados. A la luz de esta evidencia se revisan algunas vías para mejorar tal posicionamiento en términos de la calidad de las exportaciones.Las oportunidades que pueden brindar a los países de la región los nuevos paradigmas tecnoeconómicos se examinan en el capítulo IV. Para ello se utiliza el concepto de paradigma tecnoeconómico, que permite captar la coevolución del cambio tecnológico y el desarrollo económico para comprender cómo la región reacciona y acompaña la difusión de estas tecnologías en el ámbito económico y social. En particular, se describen, primero, las repercusiones de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y los requerimientos necesarios para que el conjunto de la sociedad, el sistema económico, la infraestructura y la industria se adapten a los nuevos procesos y productos que se van gestando. En segundo lugar, se analizan las tendencias que se manifiestan en las estrategias de las empresas y en la organización industrial a partir de la incipiente difusión de la biotecnología, así como los esfuerzos que se requieren para crear un sistema capaz de incrementar y dirigir las actividades de investigación y desarrollo y los recursos humanos de modo de estimular la adaptación e incorporación de estas nuevas tecnologías.Considerando la heterogeneidad propia de la estructura productiva de los países de la región, para analizar las oportunidades y desafíos se requiere una evaluación sectorial. Esta evaluación se realiza en el capítulo V, donde se describen los procesos de aprendizaje y las capacidades tecnológicas en cuatro sectores productivos, que caracterizan, con distinta importancia relativa, la estructura productiva y la inserción internacional de los diferentes países de América Latina y el Caribe. Estos sectores son el complejo agroindustrial, la minería, la industria manufacturera, tanto la heredada de la industrialización sustitutiva como la de exportación, y los servicios. En los cuatro espacios de competitividad y aprendizaje se discuten las ventanas de oportunidad que se abren como consecuencia de los nuevos paradigmas tecnológicos que cruzan transversalmente los sectores productivos. Su aprovechamiento requiere un considerable esfuerzo tecnológico interno que permita ir modificando progresivamente el perfil de la estructura productiva en favor de las actividades más promisorias en cuanto a generación y difusión de innovaciones. Por último, se analizan las oportunidades de escalamiento en las cadenas globales de valor de los cuatro sectores mencionados.A partir del análisis previo sobre las oportunidades y los desafíos para llevar a cabo una transformación productiva más dinámica, en el capítulo VI se examinan las modalidades estratégicas adoptadas por un grupo de países considerados exitosos de fuera de la región. El análisis se concentra en cómo se organizaron los procesos institucionales del sector público relacionados con la formulación e implementación de estrategias nacionales de mediano y largo plazo, en el marco de una alianza público-privada. El examen de los diversos procesos de organización del sector público y sus programas de apoyo para impulsar la transformación productiva y la inserción internacional permitió formular los denominados 12 "primeros principios" en esta materia. Con una misma óptica, se realizó un examen de la situación de los países latinoamericanos y caribeños con respecto a la construcción de visiones nacionales estratégicas, alianzas público-privadas y consensos, el cual sugiere que dichos principios son relevantes para una región que necesita profundizar y diversificar su aparato productivo en el marco de la globalización.Por último, el capítulo VII está dedicado a las reflexiones finales, que incluyen algunos de los puntos más relevantes examinados en este documento y las oportunidades que se presentan para que la región lleve adelante un proceso de transformación productiva que potencie el crecimiento y mejore la equidad.