Las políticas públicas han ido incorporando un enfoque de derechos humanos para la atención de grupos vulnerables de la población, que ha quedado recogido en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, desde la Carta de las Naciones Unidas (1945) hasta los instrumentos aprobados más recientemente, como la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores o la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, ambos de 2015.
Marco conceptual
En ese marco, este enfoque se ha ido posicionando en todos los países de la región como un elemento sustantivo de las políticas públicas dirigidas a poblaciones vulnerables (CEPAL, s.f.; OEA, 2015; Huenchuan, 2018). De esta manera, se busca brindar protección a las personas frente a las injusticias y desigualdades, situándolas en el centro, para una mejor comprensión política de su posición, sus cursos de vida y sus entornos.
En América Latina y el Caribe, a partir de la aprobación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2002), en la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, emergió la defensa de los derechos humanos de las personas mayores como un grupo con necesidades específicas, en un contexto de envejecimiento de la población de los países. Por otro lado, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (OEA, 2015) representó la consolidación de un proceso en la región, en el que, con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y otras entidades, los Gobiernos y los expertos en el tema fueron manifestando las preocupaciones más significativas en este ámbito. Desde la perspectiva de los derechos humanos, este proceso ha tenido en América Latina y el Caribe un avance sustantivo y característico de la región (Muñoz-Pogossian y Siegel, 2019), cuyos hitos se pueden observar en el diagrama 1, donde se presenta el detalle de las reuniones regionales y los instrumentos aprobados a lo largo de dos décadas.
Diagrama 1: América Latina y el Caribe: procesos relativos a los derechos humanos de las personas mayores, 2002-2022
Pese a los importantes avances que se observan en el discurso de los Gobiernos, siguen muy presentes en los países de la región los mecanismos de discriminación, discriminación múltiple y discriminación estructural vinculados a las personas mayores. No se trata solo de la persistencia de desigualdades estructurales, sino también de mecanismos de discriminación que vulneran el ejercicio pleno de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, grupos y poblaciones.
En esa misma línea, la “Década del Envejecimiento Saludable en las Américas (2021-2030)”, promovida por la Organización Mundial de la Salud (OPS, 2021), es una estrategia mundial con la que se busca construir sociedades inclusivas para todas las edades y en ese contexto hace frente a la reproducción de prejuicios y actos discriminatorios hacia las personas mayores, por ejemplo, en el ámbito de la salud (OPS, 2021). El edadismo (Butler, 1980) y el viejismo (Salvarezza, 1998), las formas más comunes de discriminación a las que se enfrentan las personas mayores, son expresiones de una desvalorización de este grupo de la población, al que se le atribuyen menores capacidades que a otras poblaciones. Los actos de discriminación en este ámbito son considerados violaciones a los derechos humanos que afectan directamente el proceso de envejecimiento de las personas, en distintos contextos (Mahler, 2021), y que se expresan a nivel generacional en obstáculos para el acceso a una salud y una educación adecuadas y a empleos dignos, así como en la limitación de las oportunidades de participación social (Williamson, MacNamara y Howling, 2003).
Por otro lado, la perspectiva de género ha permitido entender que la asignación de roles de género, o los mandatos en ese sentido, no son inocuos, sino que tienen impactos en el curso de vida de todas las personas, de tal manera que la acumulación de las desventajas se hace patente en la etapa de la vejez. La desigualdad de género afecta el acceso a derechos y el desarrollo personal, principalmente de las mujeres, así como el ejercicio de su autonomía desde las primeras etapas de la vida hasta la vejez. Además, las mujeres enfrentan una acumulación de desventajas que se agudizan al llegar a edades avanzadas, cuando es urgente apelar a la justicia social.
Al llegar a la vejez, las mujeres, a diferencia de los hombres, han dedicado la mayor parte de su curso de vida al trabajo doméstico y al cuidado de sus familiares. Esta situación implica que, al no haber desempeñado un trabajo remunerado, no cuentan con una pensión; sin embargo, tienen una mayor esperanza de vida y presentan una mayor incidencia de enfermedades, comorbilidades, discapacidad y dependencia (CEPAL, 2022).
Desde la perspectiva de género y derechos humanos, el análisis del envejecimiento y la diversidad de formas de envejecer requiere dar cuenta de las desigualdades acumuladas, múltiples e interseccionales, para dilucidar los mecanismos de exclusión e inequidad que perpetúan la injusticia social (CEPAL, 2022).
Sumado a lo anterior, el enfoque teórico-metodológico de la interseccionalidad permite reflexionar sobre dinámicas cotidianas en las que están en juego privilegios y exclusiones, pero, sobre todo, mostrar sin velo las injusticias que experimentan las personas que se encuentran en el punto de intersección de distintas identidades que se traducen en desigualdades acumuladas en el curso de vida (Ferraro y Shippee, 2009; Holman y Walker, 2020). A los efectos de la multiplicidad de desigualdades se suman los que se derivan de su vinculación e intersección, lo que incrementa las dificultades para superarlos y constituye un lastre que se acentúa con el paso de los años.
Las personas mayores experimentan los efectos de lo que han vivido a lo largo de su curso de vida y, a su vez, están situadas en una historia, en un entramado social y en un territorio, es decir, en un espacio de interdependencia con otras personas y generaciones. El aumento de la longevidad de las poblaciones lleva a concebir el envejecimiento como un camino y como un destino. Esto pone de relieve la necesidad de considerar la promoción de políticas públicas para un envejecimiento saludable de las personas mayores, así como de las demás generaciones, lo que, por cierto, significa tomar en cuenta una trama de relaciones entre personas y generaciones, la interdependencia, la intergeneracionalidad y el respeto a los derechos humanos.
Otro concepto relevante al momento de abordar el envejecimiento mediante las políticas públicas es el paradigma de curso de vida, que integra una mirada multidimensional, multifactorial y contextual sobre el transcurrir de la vida humana. Su importancia radica en la posibilidad de realizar un análisis desde el nacimiento hasta la muerte, a través de las generaciones de nacimiento o cohortes, lo que permite observar la acumulación de ventajas y desventajas que presentan las personas, así como las situaciones de riesgo, las desigualdades y el bienestar que experimentan a lo largo de su existencia, pero, además, considera aspectos sociales y económicos que reafirman la postura de que el envejecimiento no se puede limitar solo a una mirada biológica del ciclo de vida. Así lo refuerzan también el enfoque de los determinantes sociales de la salud, establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2002 (Marmot, 2005; Wilkinson y Marmot, 2003), y los planteamientos realizados en la estrategia global de la Década del Envejecimiento Saludable en las Américas (2021-2030) (OPS, 2021). En estos conceptos radica la importancia de desarrollar políticas públicas con enfoque de curso de vida, que puedan reparar trayectorias de violencia, desigualdades, discriminación y explotación.
Por otro lado, la amplia diversidad cultural de América Latina y el Caribe precisa desarrollar políticas públicas que visibilicen los aportes de las poblaciones indígenas, que representan un 10% de la población de América Latina (Cechinni, Holz y Soto de la Rosa, 2021), y afrodescendientes, que constituyen un 21% de la población total de la región.
Pese a los avances alcanzados en el reconocimiento de sus derechos, los Pueblos Indígenas y las poblaciones afrodescendientes experimentan los efectos de un racismo estructural y profundas brechas de desigualdad y de injusticia social, que se traducen en marginación, pobreza y discriminación. Estos efectos se han venido reproduciendo y legitimando a través de un conjunto de prácticas sustentadas en prejuicios y estereotipos sobre la raza, el color de la piel y la cultura, entre otros.
Indudablemente, la diversidad, las diferencias y los derechos desde las perspectivas de género, interculturalidad e interseccionalidad deben ser un pilar sustantivo de los instrumentos normativos, así como de los programas y las políticas públicas que se formulen para las personas indígenas y afrodescendientes.
Buenas prácticas en las políticas hacia las personas mayores en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
La definición de “buena práctica” es una construcción sociohistórica, que considera el contexto, los criterios que permiten calificarla como tal y los recursos con que se cuenta para llevarla a cabo, que difieren dependiendo del nivel de ingresos de los países. Sin embargo, independientemente del nivel de desarrollo que tal práctica alcance, se hace necesaria la reflexión en torno a su pertinencia, su eficiencia, su eficacia y los resultados de su aplicación.
Las buenas prácticas reúnen una serie de características que se destacan por generar un impacto positivo en la vida de las personas. La Asamblea General de las Naciones Unidas las define como “iniciativas que han hecho contribuciones sobresalientes a la mejora de la calidad de vida en las ciudades y comunidades” (PMA, 2016). Por un lado, tienen un impacto evidente en la mejora de la calidad de vida de las personas y son el resultado de alianzas efectivas entre los sectores público y privado y la sociedad civil, pero, además, son sostenibles desde el punto de vista social, económico y ambiental (PMA, 2016).
Es importante señalar que, en el caso de las políticas públicas desarrolladas en América Latina y el Caribe, una definición de “buena práctica” deberá integrar la protección de los derechos humanos, así como los enfoques de género, interseccionalidad e interculturalidad, y el hecho de tener como meta la reducción de las desigualdades.
En este sentido, las buenas prácticas en políticas públicas impulsadas por los países de América y el Caribe, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, deben responder al desafío de transformar el paradigma tradicional que fundamenta las políticas públicas, centrado principalmente en la focalización y la asistencia, para acercarlo a un modelo de desarrollo en sintonía con la idea de desarrollo sostenible y que ubica la igualdad y la sostenibilidad en el centro (Naciones Unidas, 2013).
Las buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas sobre envejecimiento, en particular, apuntan a la integración de la perspectiva de los derechos humanos y su armonización con los aspectos de género e interseccionalidad, de manera de contribuir de manera sustantiva al bienestar de las personas. Hasta ahora, 11 países de la región (Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú, Suriname y Uruguay) han ratificado la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (OEA, 2015), lo que permitirá promover la aplicación de buenas prácticas en las políticas públicas, que favorezcan el desarrollo pleno de dichas personas y su protección ante las desigualdades e inequidades que obstaculizan una existencia digna.
Para identificar estas buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas, resulta pertinente realizar una clasificación que considere cuatro categorías de iniciativas: i) normativo-administrativas, ii) de financiamiento, iii) programáticas y iv) de institucionalidad. El desarrollo de buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas debe considerar cada una de estas categorías, además de garantizar una perspectiva de derechos humanos que permita transitar de una etapa asistencialista a otra en que los derechos de las personas mayores estén en el centro de la política pública.
En la región, se han producido avances significativos en el proceso de fortalecimiento de la institucionalidad en materia de políticas públicas dirigidas a las personas mayores. No obstante, la promoción del desarrollo de buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas enfrenta retos en el sentido de que dichas políticas superen la mirada asistencial y alcancen la institucionalidad suficiente en materia de derechos humanos para que puedan implementarse desde ese enfoque y cuenten con la asignación presupuestaria necesaria para garantizar su autonomía, así como su evaluación y seguimiento. En ese sentido, es importante tener en consideración dos instrumentos relevantes al momento de evaluar y analizar las buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas para las personas mayores en la región: i) el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento y ii) la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
En el gráfico 1 y el cuadro 1 (ver pdf adjunto) se presentan, respectivamente, el número y el detalle de las iniciativas normativo-administrativas, financieras, programáticas e institucionales que llevaron adelante siete países de la región en tres períodos: i) antes de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (es decir, antes de 2002); ii) desde la aprobación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, en 2002, hasta 2012, y iii) en el período que incluye la aprobación del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (es decir, de 2013 en adelante).
Gráfico 1: América Latina y el Caribe (7 países): número de iniciativas normativo-administrativas, financieras, programáticas e institucionales dirigidas a las personas mayores, en tres períodos hasta 2023
Ciertamente, se produce un incremento paulatino de las iniciativas normativo-administrativas de la mano de la implementación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento y de la ratificación de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Los aspectos financieros se fortalecen también tras la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, si bien tienen orígenes anteriores a ese hito. Las iniciativas en el ámbito programático presentan un comportamiento acumulativo en cada etapa y la dimensión institucional también va adquiriendo mayor presencia en los países. Desde un punto de vista cualitativo, se observa un avance sustantivo del enfoque de derechos humanos y una transición desde la focalización a la universalización; por otra parte, hay una mayor consideración de la precariedad en que se encuentran las personas mayores que participan en el sector informal de la economía, así como de la situación en que se encuentran las mujeres mayores en general, y del aporte de las transferencias monetarias a su autonomía e independencia económica.
Conclusiones y recomendaciones
La población de América Latina y el Caribe envejece en contextos de alta heterogeneidad y complejidad demográfica, social, política y económica.
Si bien en este artículo no se presenta el análisis específico de cada uno de los países que se incluyeron en el estudio de referencia —Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, Cuba, México y Uruguay—, puede afirmarse que sus aportes respecto del desarrollo de buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas o de acciones que puedan consolidarse como buenas prácticas en relación con el envejecimiento y las personas mayores representan un avance sustantivo en América Latina y el Caribe. La revisión analítica de los países en los tres períodos considerados fue fundamental, pues permitió elaborar un marco contextual de comprensión de su heterogeneidad en cuento a su situación en lo referente a políticas públicas, sus recursos sociales, políticos y territoriales, y las estrategias que cada uno de ellos llevó adelante para afrontar los desafíos de la transición demográfica y el envejecimiento de la población.
La revisión de estas buenas prácticas de políticas públicas permite observar que las principales áreas en las que se han implementado son la igualdad de género; la protección social; la seguridad económica y la vivienda; la salud; los cuidados, los cuidados a largo plazo y los cuidados paliativos; la educación a lo largo de la vida; la inclusión digital, y la accesibilidad, la movilidad y los entornos favorables.
Se han producido avances significativos en materia normativa, que han incentivado la institucionalización de acciones y buenas prácticas, en un contexto regional de desigualdad estructural y de violaciones a los derechos humanos, que han afectado a distintos grupos de la población, como las personas mayores. De esta manera, los países han ido priorizando la adopción de un enfoque de derechos humanos y han ido avanzando en la implementación de acciones dirigidas a las personas en su proceso de envejecimiento, en materia normativa, financiera, programática y de institucionalidad. Asimismo, se ha puesto de relieve la necesidad de adoptar un enfoque de justicia social y la perspectiva de género en relación con las personas mayores, en especial en el caso de grupos de población que enfrentan procesos de discriminación múltiple o interseccional.
Por otro lado, se observa un incremento de las políticas de protección social que conllevan una ampliación de la seguridad social y económica, y la cobertura en materia de salud y vivienda. La desigualdad económica es la característica en común a la que se busca hacer frente mediante las políticas públicas aplicadas en los siete países analizados. Ahora bien, es importante destacar en materia normativa y programática la tendencia a la universalización de la atención de salud y los sistemas de pensiones, así como el incremento gradual del presupuesto asignado al desarrollo de políticas de seguridad económica para mejorar los ingresos y la calidad de vida de las personas mayores.
En los siete países analizados, se identifican con claridad políticas de salud dirigidas a las personas mayores. Sin embargo, existen diferencias en lo que respecta a la promoción de la formación profesional en gerontología y geriatría, y de la formación de otros especialistas que puedan atender a este grupo de la población, así como de una vinculación interdisciplinaria que permita superar la visión meramente clínica, de geriatrización de las acciones en salud, poniendo en el centro a las personas mayores. Algunos países han abordado la salud mental, desde un enfoque de gerontología comunitaria o institucional, entendiendo la salud como un factor inherente a la promoción de la participación política y social de las personas mayores.
En cuanto a las políticas de cuidados, cuidados a largo plazo y cuidados paliativos, se destacan buenas prácticas en todos los países analizados. Si bien se han producido avances significativos, aún no se observan enfoques ni procesos homogéneos. Se detectan retos en la implementación a nivel territorial y en lo referente al financiamiento. En algunos países se han logrado avances en materia normativa e institucional, mientras que en otros países estos procesos están aún en etapas muy iniciales. Solo algunos países han logrado avanzar en la conformación de sistemas nacionales de cuidados o en la discusión de proyectos de ley en esta materia, que consideren tanto a quienes reciben los cuidados como a quienes los proveen.
La educación a lo largo de la vida es otra área que se ha abordado en el conjunto de los países analizados, en los que se han implementado políticas de acceso a la cultura, de inclusión digital y de acceso a las tecnologías por parte de las personas mayores, considerando su derecho a la inclusión digital y llevando adelante buenas prácticas en conjunto con universidades.
Otras acciones en materia normativa y programática se han traducido en logros referentes a la promoción de la autonomía de las personas mayores, en el sentido de garantizar la accesibilidad y facilitar la movilidad, a través del desarrollo de entornos adecuados. En este ámbito, es necesario llevar adelante programas de capacitación sobre la adecuación de espacios, así como iniciativas de sensibilización comunitaria sobre la necesidad de construir viviendas dignas y generar espacios amigables, sostenibles e inclusivos.
Las buenas prácticas detectadas se han orientado a temáticas que los propios países han identificado en función de sus realidades socioeconómicas, así como al desarrollo de sistemas de seguridad social y otras políticas con las que se busca transversalizar el bienestar.
Los desafíos más evidentes en el desarrollo de buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas dirigidas a las personas mayores en la región apuntan a las siguientes áreas: i) la consolidación de la normativa en materia de seguridad económica en la vejez con enfoque de género; ii) la universalización de la cobertura de sistemas de salud y protección social dignos y de calidad; iii) la integración de perspectivas comunitarias que incentiven la participación social y la educación a lo largo de la vida; iv) la construcción de entornos propicios y favorables para una sociedad para todas las edades, y v) la creación de sistemas nacionales de cuidados orientados a promover la distribución y la organización social equitativa del cuidado.
La dimensión del financiamiento es una de las que presentan mayor debilidad estructural para garantizar el desarrollo y la sostenibilidad de buenas prácticas en los ámbitos de las políticas de protección social, salud y cuidados, cuya fragilidad quedó en evidencia durante la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19).
En los países estudiados, se pudo observar un proceso paulatino y creciente de fomento de los derechos humanos de las personas mayores, mediante la adopción de un conjunto de instrumentos internacionales que incluyen desde el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento hasta la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En este marco, el carácter vinculante de la Convención Interamericana impulsó la consolidación normativa, pero también ha contribuido a sustentar las políticas públicas en los enfoques de derechos humanos, género e interseccionalidad. Estas perspectivas deben ser consideradas pilares fundamentales del desarrollo de buenas prácticas, pues no es posible mitigar los efectos de las desigualdades si en materia normativa, programática, institucional y presupuestaria no se incorporan estos enfoques.
Finalmente, no se puede perder de vista la importancia de que la adopción de buenas prácticas cuente con un respaldo presupuestario que permita los procesos de implementación. También es relevante el diálogo directo con las personas mayores en la formulación de las políticas públicas sobre vejez y envejecimiento. Otro factor importante es la coordinación intersectorial y multinivel dentro de los países, que permita propiciar la participación de diversos actores para el diseño de políticas públicas desde las perspectivas de derechos humanos, género, interseccionalidad e interculturalidad. Se debe contar, además, con sistemas consolidados de evaluación, supervisión y seguimiento de las políticas públicas.
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Este artículo es una versión resumida del trabajo “Buenas prácticas en el ámbito de las políticas públicas para las personas mayores con un enfoque de derechos humanos”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2024/88), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2024, preparado por Verónica Montes de Oca Zavala, Consultora del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL.