Sostenibilidad y seguridad de abastecimiento eléctrico: estudio de caso sobre Chile con posterioridad a la ley 20.018

Resumen Las modificaciones a la legislación eléctrica vigente hasta el año 2004, las leyes 19.940 y 20.018, si bien surgen durante y como resultado de la crisis de abastecimiento del gas natural, tienen su origen en las deficiencias e indefiniciones del Decreto con Fuerza de Ley 1 que regía el funcionamiento del sector eléctrico desde el año 1982. Los problemas regulatorios quedaron al descubierto durante la crisis de abastecimiento en los años 1998-1999. La mayoría de estas deficiencias tenían su origen en el acelerado proceso de reforma del sector, proceso que enfatizó la privatización del sector y generó condiciones económicas muy favorables para los nuevos empresarios del sector, ignorando los derechos de los usuarios, la visión de largo plazo en el desarrollo del sector, y que redujo al mínimo el rol y el poder político de los entes reguladores y fiscalizadores. El proceso privatizador dio origen a un sector eléctrico altamente concentrado, lo que explica, en parte importante, las deficiencias en el funcionamiento del sector y, probablemente, las debilidades de los entes regulatorios y fiscalizadores para ejercer sus funciones. Efectivamente, es durante la crisis de 1998-1999 que se hacen patentes las deficiencias regulatorias y fiscalizadoras, las que se traducen en barreras significativas a la competencia, incluida la entrada de nuevos actores al mercado, la debilidad de los entes responsables de liderar el desarrollo del sector y de fiscalizar las normativas existentes (existiendo evidencias de captura del regulador), las dificultades para superar las controversias entre los principales actores, las que se eternizan en el ámbito judicial, la falta de inversión y vulnerabilidad del abastecimiento eléctrico, los problemas de confiabilidad y calidad de servicio y la indefensión en que se encontraban los usuarios, especialmente los regulados. La ley 19940 apuntó a resolver parte de los problemas mencionados; en efecto, la regulación de los sistemas de transmisión tuvo por objeto agilizar la inversión en la expansión del sistema para reducir la congestión y facilitar la expansión de la generación, la definición de los peajes de distribución apuntó a eliminar la discrecionalidad en el compro de los servicios de transporte al interior de las áreas de concesión de las distribuidoras y facilitar la competencia en el abastecimiento a los clientes libres localizados en dichas áreas de concesión. El reducir el límite para poder negociar los contratos de 2.000 kW a 500 kW, pretendió favorecer la competencia en el aprovisionamiento a los usuarios industriales y comerciales. La creación y funcionamiento del Panel de Expertos tenía por objeto reducir y, ojalá, eliminar las controversias derivadas de la interpretación de aspectos insuficientemente definidos en la normativa vigente a la fecha, las que terminaban en tribunales y, en muchos casos, cuando los asuntos se definían, en resultados insatisfactorios para ambas partes. Particularmente importante fue el expresar la voluntad de regular los servicios complementarios como una forma de mejorar la confiabilidad y calidad del abastecimiento eléctrico, esfuerzo que, para dar los resultados esperados, deberá completarse con la dictación de los reglamentos correspondientes. Por último, la reducción de la banda entre los precios libres y regulados de ±10% a ±5% permite reducir las fluctuaciones de los precios, como efectivamente a ocurrido en las últimas fijaciones de precios de nudos. Por su parte, la ley 20.018 estableció el mecanismo de las licitaciones para suministro a las distribuidoras como una manera de enfrentar la reticencia a acordar contratos de abastecimiento a todo evento, como exige el artículo 99 bis. Mediante el mecanismo, no sólo se pretendió asegurar el suministro de las distribuidoras sino que también generar competencia en el sector generación, al promover la entrada de empresas no existentes en el mercado nacional, ofreciéndoles un volumen atractivo de ventas (las licitaciones admiten que se sume la demanda de varias distribuidoras y cooperativas). La licitación, al definir un horizonte prolongado, en la práctica, 10 años, asegura la estabilidad de precios para las distribuidoras y la estabilidad de ingresos para el proveedor. Por último, las bases contemplan la posibilidad de precios claramente superiores a los precios de nudo, en el caso que la licitación se declare desierta, lo que constituye un incentivo adicional para los generadores. Se incorporó en la legislación, una exigencia de informar respecto de las condiciones de los contratos libres, lo que no sólo posibilita una mayor trasparencia en un mercado que no se caracterizaba por esta condición, sino que trasparenta el ejercicio de fijación de los precios de nudo y de las bases de las licitaciones para el suministro de las distribuidoras. La ley 20.018, refuerza el principio de suministro a todo evento, artículo 99 bis, al incorporar en el proceso de fijación del precio de nudo el riesgo de la restricción del abastecimiento del gas natural, lo que constituye un incentivo adicional para el generador. La nueva legislación contempla la posibilidad del establecimiento de acuerdos entre los usuarios y el proveedor, que incentiven la reducción del consumo de los usuarios cuando existe un déficit de oferta y un incremento del consumo, cuando hay un superávit de oferta. Si bien se ha tratado de mostrar esta modificación de la legislación como un incentivo al uso eficiente de la energía, ella más bien constituye una forma consentida de racionamiento. En efecto, terminado el período de restricción, el consumo vuelve a la situación inicial, ya que no supone inversiones que le den permanencia al cambio.