Sistema eléctrico argentino: los principales problemas regulatorios y el desempeño posterior a la reforma

Resumen La Argentina realizó a comienzos de los 90 una profunda reestructuración en sus industrias energéticas, con una modificación substancial en las modalidades de coordinación, formulación, ejecución, control y racionalidad de las decisiones, en particular en la cadena productiva eléctrica. Al confrontar las bondades que se han propagado ampliamente en foros y reuniones internacionales con las circunstancias socioeconómicas y energéticas específicas que enmarcaron la transformación del sistema eléctrico argentino, por un lado, y las características de ese cambio y el desempeño sectorial, por el otro, surgen las siguientes conclusiones: a) En el caso argentino, tal vez más que en ningún otro, la transformación del sistema energético fue condicionada en su profundidad y orientación por las reformas en el plano económico. b) En segundo término, dadas esas condiciones y la orientación de la política económica adoptada por el gobierno nacional, las reformas energéticas tuvieron una profundidad, alcance y velocidad de ejecución tales que sitúan a la experiencia argentina en un caso extremo. Basta mencionar que en poco más de tres años se modificó radicalmente el papel del Estado en el sistema energético; se privatizaron los activos de la casi totalidad de las empresas públicas del sector y se cambiaron fuertemente la organización productiva y los principios regulatorios. c) La reforma se concretó por medio de la segmentación vertical de la cadena productiva y una importante partición horizontal en los eslabones de generación y distribución; y el establecimiento de los principios regulatorios de incompatibilidad de funciones, de libre acceso de terceros a las redes de transporte y distribución y de libre entrada a la actividad de generación. Estas características junto con la abundante disponibilidad de gas natural favorecieron notablemente las posibilidades de generar competencia en el mercado mayorista eléctrico. d) En cuarto término se señala como hecho destacable que, a pesar de la pronta terminación y entrada en servicio de dos grandes centrales hidráulicas, construidas por el Estado y financiadas con fondos de la esfera pública, que aseguraban el abastecimiento hasta fines de los 90, los nuevos actores privados instalaron una importante cantidad de centrales térmicas que han llegado a configurar una situación de sobreequipamiento. e) En quinto lugar, se concluye que la expansión del transporte es sin duda alguna uno de los puntos más débiles del diseño del nuevo esquema introducido por la reforma. Contrastando con las importantes inversiones privadas en generación, los mecanismos regulatorios previstos para la expansión del transporte no resultaron eficaces para la concreción de inversiones en este ámbito. En este caso se manifiesta con más claridad que en otros las dificultades derivadas de la falta de un mecanismo de planificación global del sistema. f) Un sexto elemento concluyente es que junto con el mencionado dinamismo inversor en el ámbito de la generación, se destaca la tendencia decreciente de los precios en el mercado mayorista como otra de las evidencias del éxito del modelo. No cabe duda que la competencia entre generadores térmicos tuvo una influencia significativa en esa baja. Sin embargo, debe precisarse que la entrada de las mencionadas centrales hidroeléctricas tuvo una influencia mucho más decisiva en esa disminución de los precios, al menos hasta 1995. g) En séptimo lugar, se puede afirmar que esa tendencia decreciente en los precios del mercado mayorista no parece haberse trasladado de manera significativas a las tarifas en los mercados de distribución. En lo que se refiere al mercado del área metropolitana esto puede deberse en parte a los precios de compra definidos en los contratos otorgados a la Empresa Distribuidora y Comercializadora Norte SA (EDENOR SA) y a la Empresa Distribuidora del Sur SA (EDESUR SA). Esta situación puede modificarse substancialmente con la culminación del plazo de tales contratos y la próxima revisión tarifaria. h) Quizá una de las lecciones más importantes se vincule con la calidad del servicio. El trabajo se centra en el análisis del corte prolongado de EDESUR SA, prestando especial atención sobre los mecanismos instalados por la reforma para enfrentar ese tipo de episodios. Se extrae de esa experiencia algunas enseñanzas para mejorar el desempeño del sistema hacia el futuro o para la implementación de procesos de reforma en otros países. En términos generales existió un gran desconcierto de la empresa distribuidora, de las autoridades públicas y del propio ente regulador para enfrentar esa emergencia que produjo problemas muy serios a alrededor de 160 000 usuarios. Finalmente, a partir de la crisis de EDESUR SA se impone el reconocimiento del carácter de esencial del servicio público de electricidad, en tanto compromete la salud, la seguridad y el bienestar de la población así como el normal desenvolvimiento de la actividad económica. A partir de este reconocimiento, queda claro que el Estado no puede delegar su responsabilidad en la supervisión del servicio y descansar exclusivamente sobre los incentivos económicos para garantizar la responsabilidad de las empresas actuantes. Muy por el contrario, deben extremarse las medidas preventivas para evitar que ocurran hechos como los vividos en Buenos Aires en febrero de 1999. Sin desconocer los reales logros de la reforma en el marco del contexto específico en que se produjo, como reflexión final puede plantearse que a partir de un análisis global y detallado del desempeño del sistema eléctrico argentino, el uso apologético de algunos indicadores resulta contraproducente para la búsqueda de soluciones superadoras en función de los intereses de la sociedad.