Hacia una visión integrada para enfrentar la inestabilidad y el riesgo

Resumen En este trabajo se parte de la siguiente hipótesis central que plantea un desafío: hay un cambio estructural, tanto en la economía internacional como en el manejo de las políticas públicas, lo que determina, a su vez, un cambio en el funcionamiento económico y en los efectos sobre el empleo, la pobreza y la equidad. Esto origina una mayor inseguridad e incertidumbre y genera tensiones en las personas, las familias y la sociedad en su conjunto. El desafío es cómo enfrentar esta realidad cuando las políticas públicas se encuentran en la encrucijada entre la forma de funcionamiento histórica y las nuevas modalidades y orientaciones de política económica y social. La transformación actual se caracteriza por tres procesos: la globalización, la privatización y la desregulación. Los mismos resultan en datos nuevos, que primero se observan en el campo del empleo y son, fundamentalmente, tres: una mayor vulnerabilidad al desempleo, que es alto, creciente y se comporta asimétricamente en los ciclos; una mayor responsabilidad del sector privado por la creación de nuevos puestos de trabajo, derivada del proceso de privatización y reducción del tamaño del gobierno y un deterioro en la estructura del empleo como consecuencia de su informalización, terciarización y desprotección. En este documento se argumenta que estas tres tendencias aumentan la inestabilidad y la incertidumbre, sea por la volatilidad y emergencia de situaciones de desprotección extremas, como es el caso del desempleo, o porque significan cambios de ocupaciones estables y protegidas a otras que son más precarias, aunque no necesariamente con menores ingresos. La pobreza muestra un comportamiento pro-cíclico, aumentando en los años ochenta y reduciéndose en la década de 1990. Sin embargo, no logra recuperar los niveles previos: existen más y nuevos pobres, y el deterioro los afecta en mayor medida cuando las crisis son más intensas. La equidad se manifiesta de manera asimétrica, mostrando una mayor concentración y afectando principalmente a los grupos medios. Sólo excepcionalmente (Uruguay), se registra una reducción de la pobreza y mejoras en materia de equidad, debido a que los grupos de ingresos altos logran aumentar su participación en el ingreso o defenderse mejor en el período de contracción. La pérdida de cohesión social, que significa el debilitamiento de los canales de movilidad ascendente e intergeneracional, genera tensiones (sociales). Las políticas públicas se encuentran en la encrucijada entre el abandono de las orientaciones previas y la emergencia de alternativas no suficientemente exitosas. En lo social, el enfoque anterior combinaba el pleno empleo con la solidaridad sistémica, siendo el empleo dependiente, estable y protegido el instrumento para asegurar la estabilidad y la certidumbre. Esto se complementaba con la protección laboral y social, que compensaba a aquellos que no lograban insertarse adecuadamente en la estructura productiva. Los dos pilares fueron sometidos a cuestionamientos, aun en los países que con mayor éxito los introdujeron. En América Latina, de la aplicación imperfecta se pasó, en no pocos casos, al abandono, sin ofrecer respuestas sistémicas de reemplazo. En lo económico, emerge una mayor homogeneidad de orientación de la política macroeconómica que basada en el Consenso de Washington, privilegia los equilibrios, la apertura económica y financiera, y la desregulación. Con posterioridad, las políticas laborales y las sociales se incorporan en un marco de subordinación a la búsqueda de los equilibrios económicos. El resultado es que pierden su capacidad de compensar y suavizar la intensidad del ciclo económico. En este trabajo se plantea el desafío de enfrentar la aceptación de la inestabilidad y sus consecuencias sociales como resultado inevitable y se aporta en cuatro niveles. Primero, como manejar la inestabilidad que proviene del ámbito internacional. Segundo, como adecuar la política macroeconómica para que contribuya a suavizar los efectos del ciclo. Tercero, cómo compatibilizar en el ámbito laboral la necesidad de flexibilidad para atender una economía más volátil con la protección indispensable para enfrentar la mayor vulnerabilidad. Por último, cómo proteger a los grupos más vulnerables y asegurarles un acceso universal a la seguridad social. Para amortiguar el efecto de la creciente volatilidad internacional en este estudio se recogen planteamientos existentes, tales como la diversificación de las exportaciones, el manejo adecuado de los pasivos y la integración de los mercados de capitales nacionales a los internacionales. También se destaca la necesidad de adecuar la arquitectura financiera internacional, así como la regulación laboral internacional emergente, para evitar la competencia desleal. Para disminuir los efectos negativos del ciclo; se enfatiza el papel de la política macroeconómica en dicha tarea, rescatando las experiencias de manejo de política fiscal con orientación estructural, los errores cometidos en las políticas cambiarias en las décadas pasadas y sus efectos sobre las políticas monetarias a través de tasas de interés altas que no favorecen la inversión, ni el crecimiento o la generación de empleo. Se cuestiona, asimismo, la combinación de más apertura con menos gobierno y, en particular, con menor gasto social. La experiencia internacional ilustra que, a mayor apertura se requiere más protección social para tornarla viable. Respecto a los asuntos laborales, se identifica el agotamiento de las estrategias defensivas de flexibilización para competir y se argumenta a favor de una estrategia basada en la productividad, la innovación y el aprendizaje. Asimismo se exploran las experiencias existentes para introducir mayor compatibilidad entre flexibilidad y protección. Finalmente, se afirma que la compensación de los grupos afectados debe encararse mediante las políticas sociales y de creación de empleo y se recogen los instrumentos disponibles para este propósito, por programas públicos directos, por subsidios a la contratación y capacitación, analizándose sus ventajas e inconvenientes. En el camposocial, se rescata la necesidad de enfocar la protección social de manera sistémica, manteniendo un sistema de seguridad social con garantías de acceso universal, pero reconociendo el aprendizaje recogido a través de los casos de reforma reciente en relación a sistemas mixtos, destacándose sus beneficios e inconvenientes. Se finaliza este trabajo con una breve recapitulación que permite identificar la orientación estratégica del conjunto de áreas examinadas para alcanzar el objetivo de manejar el riesgo creciente que emerge del nuevo escenario económico.