Reformas pensionales y costos fiscales en Colombia

Resumen
Colombia realizó en 1993 una reforma de todo su Sistema de Seguridad Social: pensiones (invalidez, vejez y muerte);, salud, y protección contra riesgos profesionales. Se abrió la administración del aseguramiento, la inversión del ahorro, la prevención y la provisión de servicios médicos a firmas privadas así como a entidades públicas, para promover la competencia y mejorar los servicios, bajo regulación y con garantías estatales.
En este documento se trata solamente el sistema ordinario de pensiones 1 , describiendo en primer lugar los principales aspectos de la reforma propuesta por el Gobierno en 1992, la aprobada con la Ley 100 de diciembre de 1993 que ha entrado en vigencia a partir de Abril de 1994, y se analizan los temas principales para una nueva ronda de reformas que se está contemplando ahora, motivada en buena parte por preocupaciones fiscales.
Con el propósito de enfrentar problemas de dispersión institucional, multiplicidad de regímenes, baja cobertura, inequidad, ineficiencia administrativa, y desequilibrio financiero originado en las bajas tasas de cotización y desproporcionados beneficios, se propuso en 1992 una reforma inicialmente pensional, pero que luego se acompañó también de una profunda reforma del sistema de salud.
Aunque la propuesta gubernamental en materia de pensiones era sustituir totalmente en el largo plazo el sistema tradicional de reparto simple por otro de capitalización individual, el acuerdo político que permitió la reforma mantuvo permanentemente el régimen anterior de reparto simple, simultáneamente con el nuevo sistema de capitalización individual. Durante el trámite legislativo se introdujeron otros cambios muy decisivos, como los de relajar los ajustes de beneficios definidos, y sobretodo la continuación de todos los generosos regímenes previos de beneficios por 20 años más, concesión particularmente ventajosa para los empleados y pensionados del sector público. El gobierno propuso excluir de la reforma solamente a la fuerza pública, pero presiones políticas durante el proceso de negociación lograron exceptuar también los regímenes de los maestros públicos y de los empleados de la empresa estatal petrolera.
Aunque la ley aprobada introdujo una competencia formal entre el régimen definido por beneficios y el de ahorro o de capitalización individual, definido por contribuciones, los incentivos reales han conducido más bien a una complementariedad entre ellos y a una tendencia de largo plazo hacia la concentración en el régimen de capitalización. Lo que se ha presentado efectivamente hasta la fecha ha sido consecuente con dichos incentivos: una tendencia a la concentración de afiliados en el sistema de capitalización individual, con excepción de los que se vieron más favorecidos por el régimen de transición de beneficios definidos.
La evolución ha mostrado luego de cerca de siete años, que los mayores obstáculos a la implementación de la reforma del 93 se han concentrado en el sistema de pensiones para los empleados del sector público, que exigirá en los próximos años un creciente monto de recursos directos del presupuesto, y cuya financiación es uno de los principales retos para las finanzas públicas.
Recientemente, con ocasión de un nuevo proyecto de reforma que ha estado contemplando la actual administración, se ha vuelto a estimar los costos fiscales por concepto de obligaciones pensionales: los de la transición parcial del reparto al sistema capitalizado, los subsidios permanentes al sistema residual definido por beneficios, las garantías de pensión mínima para el sistema de capitalización, y el apoyo a los sistemas que no han sido reformados. Aunque era previsible, hoy es más claro que los costos de transición al régimen de capitalización son sólo parte de los déficits que han resultado insostenibles para el fisco en el más largo plazo.
La necesidad de ajuste se presenta en este momento principalmente porque no se reformó o porque se ha ejecutado poco de la reforma de las pensiones para el sector público, y por la generosidad de la transición que mantuvo los regímenes anteriores de beneficios. El pago de obligaciones pensionales con funcionarios públicos nacionales y locales constituirá la carga fiscal más difícil de asumir por los gobiernos central y locales en los próximos 15 años. De acuerdo con algunos supuestos plausibles, en el 2007 el ISS habrá agotado sus reservas, y el costo fiscal que representará la atención de sus obligaciones se añadirá desde entonces a la carga por concepto de atención de pensiones de funcionarios públicos, amenazando la sostenibilidad de las finanzas públicas. Por su parte, los llamados costos de transición hacia un sistema de capitalización solo asumirán el papel principal desde mediados de la próxima década.
Por lo anterior, simultáneamente con la definición de la financiación de estos pagos para el sector público, las más importantes tareas que tendría una nueva ronda de reformas en materia pensional serían, en primer lugar, la adopción de un régimen único general con parámetros que guarden un mayor equilibrio entre contribuciones y beneficios, con un reducido período de transición. En segundo término, los sectores excluidos tendrían que ser ajustados, y en lo posible o recomendable deberían comenzar a hacer parte de este régimen general, además de generar mayores ingresos por cotizaciones para pagar sus amplios beneficios.
Existen además otros importantes ajustes que deberán ser realizados para reducir los déficits fiscales pensionales : i); suprimir las posibilidades de traslados casi libres entre los dos subsistemas pensionales; ii); adoptar ajustes a la pensión mínima; iii); eliminar las exenciones tributarias para altas pensiones: iv); reformar el mecanismo de solidaridad para el pago de aportes, a favor del pago de pensiones mínimas; entre los más importantes.