La construcción de pactos y consensos en materia de política social: El caso de Bolsa Família en el Brasil

El objetivo de este estudio es explicar el surgimiento y consolidación del programa Bolsa Família, partiendo de las primeras discusiones sobre el rol de las transferencias monetarias en el sistema de protección social del Brasil hasta alcanzar la actual estabilidad y apoyo político transversal en torno a su implementación. En términos metodológicos, el estudio se basó en la revisión de literatura de fuentes primarias y secundarias; leyes, decretos y documentos oficiales y distintos estudios sobre el tema. Se complementó con entrevistas a actores clave que participaron directamente, o fueron testigos privilegiados, de las discusiones previas al lanzamiento de Bolsa Família y también durante su implementación. El análisis de la trayectoria del programa se sustentó, por una parte, en el enfoque de las corrientes múltiples (Kingdon, 2003) y el modelo del equilibrio interrumpido (Baumgartmer y Jones, 1993) y, por la otra, en el enfoque propuesto por Maldonado y Palma (2013). Este último propone analizar el surgimiento de pactos y consensos en el sector de la política social con base en el examen de los actores, estrategias y prácticas, factores y marcos conceptuales de bienestar y protección social en juego; en este caso, del programa Bolsa Família. A lo largo de los años 1980 y 1990, a medida que fue consolidándose una mayor estabilidad macroeconómica, dos aspectos claves generaron una atención creciente en las políticas sociales: un gasto social ineficiente e inefectivo y la persistente y elevada incidencia de la pobreza y la desigualdad. En ese contexto, la proliferación de programas de transferencias condicionadas a nivel municipal y la atención de la opinión pública y política sobre los problemas anteriormente mencionados, motivaron el surgimiento de varios programas nacionales de transferencias como respuesta de política pública desde el gobierno federal. En 2003, en el contexto del arribo al gobierno de una nueva coalición de centro-izquierda, se unificaron varios programas nacionales mediante la creación de Bolsa Família. Durante los primeros años este programa sufrió fuerte ataques políticos y mediáticos que dañaron su legitimidad. La superación de dicha crisis tras diversos ajustes y reformas generó una opinión pública más favorable hacia el programa, así como también un fuerte apoyo político y electoral hacia la coalición gobernante encabezada por el Partido de los Trabajadores. Para explicar este proceso, el estudio subraya dos procesos que ayudaron a la consolidación de Bolsa Família: la introducción de nuevos instrumentos de gestión para dar mayor transparencia pública, y la redacción de regulación y otros cuerpos legales para expandir la cobertura y los componentes del programa que tuvieron gran apoyo por parte de los gobiernos locales. Finalmente, el estudio plantea algunas interrogantes potenciales sobre la eventual renovación del pacto social y político que sustenta a Bolsa Família. Desde esa perspectiva, si bien en el corto plazo todo cambio generaría posiciones encontradas, es probable que se mantenga un patrón de cambio gradual centrado en la transición desde programas de transferencias condicionadas hacia el reconocimiento explícito del derecho a un cierto nivel de ingresos mediante la entrega de un Ingreso Básico Ciudadano.