Evaluación de fraudes en el mercado de hidrocarburos y bioetanol: Guatemala, El Salvador y Honduras

El interés de países de América Central en introducir el alcohol de caña de azúcar en sus matrices energéticas a través de la mezcla con la gasolina data de muchos años y se manifestó de diversas formas en los diferentes países de la región. Todavía, esto presenta desafíos a las Direcciones de Hidrocarburos y órganos de defensa del consumidor, al modificar el ya muy bien establecido mercado de la gasolina. Surgen entonces preocupaciones con fraudes que pueden impactar la competencia en este mercado, la defensa del consumidor contra pérdidas de calidad del producto y la reducción de la recaudación fiscal. Esta sección presenta el perfil del trabajo desarrollado, en sus dimensiones de delimitación de los temas tratados, objetivos y metodología. 1. Delimitación de los temas tratados Están fuera de los límites de este informe las evaluaciones de las condiciones técnicas y económicas de la industria del alcohol, que favorecen o dificultan la introducción de etanol como aditivo oxigenante de la gasolina. De modo similar, no serán presentados análisis o recomendaciones con la función de inducir el uso de alcohol. Estas cuestiones serán tratadas en los antecedentes (capítulo I) a partir de trabajos anteriores y datos actualizados, solamente para definir el cuadro general del cual parte este trabajo. En los temas siguientes, esta problemática sólo se retornará cuando sea necesaria para aclarar los temas centrales de este trabajo -es decir, cómo la introducción del etanol en mezcla con gasolina puede impactar el control y la fiscalización del mercado de la gasolina. 2. Objetivos Los objetivos de este trabajo son: a) aclarar las condiciones de mercado de los derivados de petróleo, con énfasis en la gasolina, en tres países de América Central (Guatemala, El Salvador y Honduras), buscando resaltar sus marcos legales, grado de concentración, tipo de logística, tratamiento de precios y estructura tributaria, para poder analizar el impacto de la introducción del alcohol; b) con base en la realidad de cada país, evaluar en qué medida la introducción del alcohol en mezcla con la gasolina puede o no generar distorsiones de mercado o provocar nuevos problemas al consumidor; c) proponer mecanismos de control que sean eficaces para cohibir fraudes; d) proponer el establecimiento de rutinas de fiscalización capaces de garantizar la calidad de los combustibles, en defensa del consumidor. 3. Metodología Para poder cumplir los objetivos delineados y circunscritos en la delimitación de temas abordados, fue definida una metodología constituida por aspectos cualitativos y cuantitativos. En resumen, el trabajo requirió la recolección de datos e información objetiva sobre los mercados de hidrocarburos, la logística de distribución de combustibles, la capacidad de producción de caña, azúcar y alcohol, los marcos legales de los mercados de combustibles y las relaciones entre los diversos agentes de la cadena de ventas de combustibles. Además de las informaciones objetivas, se requirió también de entrevistas con los principales actores implicados, para recabar sus impresiones y expectativas acerca del uso de la mezcla etanolgasolina. De la misma forma, las entrevistas tuvieron el propósito de conocer las prácticas actuales de monitoreo y fiscalización del mercado de combustibles, y las de defensa del consumidor ya activas. Para cumplir con el programa arriba mencionado, fue elaborado un cuestionario preliminar referente a los mercados de combustibles (Anexo 1), enviado con días de anticipación a los interlocutores, con el propósito de orientar la recolección de datos e información básica para cada uno de los países a ser visitados. La disponibilidad anticipada de la información debería actuar para facilitar las entrevistas previstas. En el caso particular de Guatemala, las respuestas básicas fueron enviadas al consultor con antelación al viaje, lo que ayudó en las visitas, centrando mejor las cuestiones y puntos aún obscuros. Los interlocutores de El Salvador y de Honduras no tuvieron la misma oportunidad. A partir de la información del supervisor de este trabajo por parte de la CEPAL, se logró obtener con anticipación los datos estadísticos de la CEPAL para los mercados de combustibles de Centro América en el 2004 (CEPAL, 2005a). Datos de indicadores sociales y económicos básicos sobre cada país también fueron obtenidos a partir de sitios de Internet (BID, 2004). Los mapas de cada país, usados para lograr obtener la localización de las instalaciones de almacenamiento, zonas de cultivo de caña, ingenios y destilerías, fueron obtenidos en el sitio de la Universidad de Texas, 2005, pero no están incluidos en este estudio. Para conocer la realidad de cada país y realizar las entrevistas con los actores públicos y privados del mercado de combustibles, se llevó a cabo una misión de una semana a Guatemala, El Salvador y Honduras. Las reuniones, con fechas, duración, presencias y temas abordados están registradas en el Informe Inicial de la Misión en Centroamérica" (Anexo 2). La información obtenida, entonces fue consolidada, analizada y evaluada. El capítulo I de este informe presenta la situación del uso de alcohol en varios países, el aún precario mercado internacional de etanol, y las condiciones de la producción de azúcar y alcohol en Guatemala, El Salvador y Honduras, para poder identificar las condiciones objetivas de introducción del alcohol combustible en sus matrices energéticas. El capítulo II muestra los problemas de fraudes encontrados en los mercados de combustibles en todo el mundo. Se detalla la situación específica de Brasil, en particular con relación al empleo de etanol combustible, y se explican los mecanismos desarrollados para combatir los fraudes. En el capítulo III se presentan datos del mercado de combustibles, infraestructura, y logística de distribución de hidrocarburos en Guatemala, El Salvador y Honduras. El capítulo IV analiza los posibles impactos de la introducción del etanol en mezclas con gasolina y establece las recomendaciones que se prestan a atender los objetivos expuestos. Para finalizar, el capítulo V presenta breves conclusiones sobre el tema de este estudio."