Evaluación de diez años de reforma en la industria eléctrica del Istmo Centroamericano

RESUMEN
El presente documento analiza los resultados de las reformas de la industria eléctrica emprendidas por los seis países del Istmo Centroamericano en la década los noventa. Los temas consideran aspectos técnicos, económicos, sociales y ambientales.
Hasta inicios de la década de los noventa los requerimientos nacionales de energía eléctrica fueron cubiertos por empresas estatales casi en su totalidad. A partir de 1993 comienza la participación significativa de productores privados y la reducción de la participación estatal, la que descendió a nivel regional en 2002 a 36,6%. El sector privado ha sido pues el responsable de la mayor parte de las inversiones en el segmento de la producción con un promedio de 279 millones de dólares anuales en el período 1990-2001, esto es, 58% del total. El restante 42% es del sector público.
Concomitantemente, todos los países han experimentado un incremento sustancial de empresas generadoras. Sin embargo, no más de cuatro controlan entre 76% y 90% de este segmento. Las empresas de distribución también han aumentado. Sin embargo, de acuerdo con su propiedad, no más de dos poseen entre 83,7% y 100% del segmento.
Por otra parte, las fuentes de producción de electricidad han experimentado un marcado retroceso, con excepción de Costa Rica. Mientras que en 1990 éstas satisficieron 91% de las necesidades de electricidad de la región, en 2002 sólo satisficieron 57%. Costa Rica continúa construyendo centrales generadoras a partir de fuentes renovables, lo que le ha permitido ser autosuficiente en el renglón.
En el período 1990-2002 el consumo de combustible por el sector eléctrico de la región tuvo un incremento anual de alrededor de 19% con un considerable impacto económico: mientras que en 1990 las facturas por combustible importado sumaron alrededor de 47 millones de dólares, en 2002 sumaron 444 millones, un aumento de más de nueve veces. Asociadas al patrón de consumo de combustibles fósiles, las emisiones contaminantes se han convertido en el principal problema ambiental de la generación termoeléctrica.
La electrificación también ha avanzado, pero muchas familias permanecen al margen del servicio. Bajo el régimen estatal la región alcanzó un índice de electrificación (IE); de 64% en 1998. A partir de 1999 —cuando la distribución quedó privatizada en tres países— el IE siguió creciendo hasta alcanzar 75% en 2002. No obstante, en 2002 había 9,4 millones de personas (equivalentes a 1,6 millones de familias o viviendas); que no gozaban del beneficio directo del servicio. En cuanto a la distribución privatizada por cuatro países, sólo Guatemala tiene el compromiso de realizar —con recursos estatales— un agresivo programa quinquenal de electrificación. El Salvador y Panamá sostienen el ritmo de los años anteriores a la privatización. Nicaragua presenta estancamiento.
El presente análisis incluye una evaluación de las pérdidas de electricidad técnicas y no técnicas. Hasta ahora, sólo Costa Rica las mantiene en niveles aceptables. Los cuatro países que privatizaron sus distribuidoras registraron en el período 1998-2002 los siguientes resultados: Panamá reporta un leve progreso (reduciendo de 22,7% a 19,8%);; Guatemala no muestra ningún avance; El Salvador tuvo un significativo retroceso (de 10,6% a 14,6%);, y Nicaragua continuó en franco deterioro (de 29,1% a 32,5%);. En Honduras (donde únicamente fueron concesionados los servicios de medición y lectura);, los avances son muy débiles (de 23,2% a 20,6%);. Lo anterior muestra un panorama muy preocupante, dado que la reducción de pérdidas es una de las áreas que justificaron la privatización y la participación privada. Una valorización de las pérdidas (al precio promedio del kWh en 2002); muestra que reducirlas hasta 11% permitiría incrementar la recaudación en cerca de 200 millones de dólares en los cinco países con mayores pérdidas, monto suficiente para lograr disminuciones significativas en las tarifas o financiar los planes de electrificación rural pendientes.
El examen de las tarifas promedio muestra que en el período 1990-2002 cuatro países han experimentado incrementos moderados o altos en un rango entre 5,5% y 10,6% anual en términos corrientes. En 2002 Guatemala tenía las tarifas promedio más altas de la región (12,96 centavos de dólar/kWh);, seguida por Nicaragua (11,40);, Panamá (11,22);, El Salvador (11,21);, Honduras (8,63); y Costa Rica (7,38);. Este último país, a partir de 1998, sobresale por tener las tarifas promedio más bajas de la región, seguido por Honduras, que, a diferencia de Costa Rica, ha requerido considerables subsidios del gobierno. Los precios más altos son los de los cuatro países que privatizaron el mercado de electricidad.
A nivel de los sectores de consumo, las tarifas presentan grandes diferencias, principalmente a causa de los subsidios (directos o cruzados);, o bien por la segmentación del mercado decretado en la tarifa social, como es el caso de Guatemala. En el sector residencial, las tarifas se ubicaban en el rango de 6,4 a 13,2 centavos de dólar/kWh en 2002, siendo las más bajas las de Costa Rica y las más altas las de El Salvador. Las tarifas comerciales e industriales seguían siendo más altas que las residenciales en varios países, situación que ilustra el escaso avance en racionalidad económica, es decir, que las tarifas no reflejan todavía el costo del servicio en los diferentes grupos de usuarios.
Los mercados desregulados conformados por los grandes usuarios hasta el año 2002 constituían una porción pequeña y no representativa en El Salvador, Nicaragua y Panamá. En Guatemala, por el contrario, constituyen un segmento muy significativo (alrededor de 19% del mercado);. En estos casos se debe suponer que los agentes participantes han logrado rebajas significativas respecto de los pliegos tarifarios regulados.
El presente estudio incluye evaluaciones generales del impacto del costo de la electricidad en el ingreso de las familias antes y después de las reformas, para lo cual se han considerado las encuestas de ingreso realizadas por los países, las tarifas al sector residencial (incluidos los subsidios); y el consumo promedio de electricidad en los años respectivos. El impacto se determina por la evolución del ingreso promedio de los hogares y de las tarifas mismas y es generalmente mayor en los estratos de población de menores ingresos pero resulta atenuado por los subsidios. Las familias de Costa Rica y El Salvador estarían destinando la misma proporción de su ingreso para el pago de la factura eléctrica, mientras que en los otros tres países la proporción habría disminuido (un punto porcentual en Guatemala, dos en Honduras y tres en Panamá);. Únicamente Nicaragua estaría registrando incremento (un punto);.