Istmo Centroamericano: la regulación de la distribución de energía eléctrica en los países con empresas privadas. Los casos de El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá

Resumen Entre 1996 y 1998, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá aprobaron nuevas leyes que permitieron llevar a cabo los procesos de reforma en sus respectivas industrias eléctricas. Este proceso contempló tanto la reestructuración de la industria como la privatización total o parcial de las antiguas empresas públicas. Como resultado, la distribución de electricidad al consumidor final ha quedado bajo la responsabilidad de nuevos propietarios, agentes que corresponden principalmente a filiales de consorcios transnacionales. En los cuatro países se ha efectuado la desintegración de la industria eléctrica, cuyo efecto es que a fines de 2000 se reportaba un total de 113 actores, que se conformaban de 55 empresas productoras, 4 transportistas, 28 distribuidoras, 8 comercializadoras y 18 Grandes Consumidores. En el segmento de la distribución se aprecia, por una parte, un grupo de distribuidoras de mayor tamaño, dedicadas a cubrir las áreas metropolitanas de El Salvador, Guatemala y Panamá, caracterizadas por servir áreas de alta densidad de carga eléctrica y, por lo tanto, con una mejor posición para lograr costos unitarios menores en la prestación del servicio. A su vez, en esos tres países también opera un segundo grupo de distribuidoras más enfocadas a áreas rurales, de muy baja densidad de carga, menor cobertura y escasos niveles de electrificación. En Nicaragua, las dos distribuidoras surten tanto a áreas metropolitanas como rurales, y se ubican en una escala media entre los grupos mencionados. En el plano regional sobresale el grupo español Unión Fenosa —con inversiones en Guatemala, Nicaragua y Panamá—, que es el accionista mayoritario de dos empresas en cada país. En el nivel local destaca la empresa española Iberdrola, propietaria de las mayores distribuidora y comercializadora de Guatemala, y las estadounidenses AES y Constellation, la primera mayoritaria en El Salvador, y la segunda, propietaria de una distribuidora panameña. La tarifa al consumidor final minorista constituye el principal instrumento utilizado para la regulación de las actividades en el segmento de la distribución. En los cuatro países analizados las tarifas reguladas se determinan agregando al componente de costos de adquisición de la energía eléctrica, los cargos por el uso de la red de transporte y por el uso de la red de distribución, y los costos de comercialización. El escrutinio y vigilancia de los entes reguladores se ha centrado en la correcta aplicación de los pliegos tarifarios a los usuarios minoristas, los que tanto en número como en consumo total constituyen la porción mayoritaria de las ventas de energía eléctrica (entre 80% en Guatemala y casi 100% en Nicaragua y Panamá). Al respecto, cabe mencionar que el principal componente de las tarifas está constituido por las compras de energía. En el caso de pequeñas demandas, los servicios de distribución corresponden a una porción ubicada entre 25% y 30%; la transmisión representa entre 5% y 8%, y el porcentaje restante debe atribuirse a los costos de producción. Adicionalmente, los usuarios deben pagar impuestos, que en el caso de pequeñas demandas, constituyen una porción representativa de la factura. Los cuatro países aún mantienen subsidios a las tarifas, particularmente residenciales. Con excepción de Panamá, los subsidios han tenido básicamente la finalidad de amortiguar los aumentos de las tarifas. En el caso de El Salvador, el procedimiento previsto originalmente contemplaba que los recursos necesarios serían aportados por el Estado. Sin embargo, por la carencia oficial de dichos fondos, inicialmente se recurrió a los ingresos de la empresa pública existente, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL). Desde 1998 hasta 2001, el monto de los subsidios alcanzó alrededor de 165 millones de dólares. En Guatemala, el gobierno ha aplicado el mismo esquema de utilizar a la empresa pública existente, el Instituto Nacional de Electrificación (INDE), para cubrir los subsidios a la tarifa. En ese sentido, el INDE trasladó, bajo diferentes figuras, un total de 59 millones de dólares entre julio de 1999 y diciembre de 2000. Por su parte, en Nicaragua se ha aplicado más bien el sistema de subsidios cruzados. En el caso de Panamá, los montos de subsidios son marginales. En los Mercados Mayoristas de electricidad han participado tanto las distribuidoras, como las comercializadoras y los Grandes Consumidores. Las primeras han realizado sus compras de energía eléctrica mayoritariamente en el mercado de contratos a término, y con excepción de las empresas salvadoreñas, el mercado de ocasión se ha utilizado solamente para las compras y ventas circunstanciales. La presencia de los otros dos actores del mercado ha sido importante sobre todo en Guatemala. La evolución de las tarifas reguladas a valores nominales en tres de los cuatro países muestra una tendencia creciente desde 1996. Entre los factores que han influido en esta trayectoria se cuentan los precios internacionales del petróleo, que comenzaron a incrementarse a partir del segundo semestre de 1999. Otros factores han sido el deslizamiento de las monedas nacionales, las variaciones de precios en el mercado spot de El Salvador, las fórmulas de escalamiento de precios en los contratos PPA en Guatemala, la inflación en Guatemala y Nicaragua, etc. Sólo en el caso de Panamá se aprecia una disminución tarifaria a partir del nuevo marco regulador, con un ligero aumento a partir de 2000 ocasionado por los mayores precios del petróleo. Dicho efecto fue reducido, a causa de la baja participación de la generación termoeléctrica en este país. En los procesos de reforma, solamente Guatemala contempló mecanismos firmes y agresivos para apoyar y financiar la electrificación rural, lo que le ha permitido ampliar en 23 puntos porcentuales su nivel de electrificación, que llegó a 73% en 2000. El Salvador y Panamá han seguido con el mismo ritmo observado en la década de los noventa, con lo cual han alcanzado niveles de electrificación de 76% y 68%, respectivamente. Preocupante es la situación de Nicaragua, que ha presentado un retroceso en el coeficiente de cobertura eléctrica. Únicamente se contó con informes financieros de las distribuidoras de El Salvador y parcialmente de Guatemala. En el primer país, las tasas de rentabilidad sobre el patrimonio de los accionistas son muy altas para dos de las tres empresas analizadas (26.2% en la firma más grande y 50.8% en la menor), si se las compara con tasas de referencia que incluyan el riesgo del negocio y el riesgo país. En la otra empresa salvadoreña, el rendimiento descendió de un nivel razonable de 14% en 1999 a 11.7% en el año siguiente. En contraste, la mayor empresa distribuidora de Guatemala arrojó utilidades netas en 1999 y 2000 de alrededor de 6% respecto del capital propio, probablemente como resultado de una estrategia que le ha permitido atender a los Grandes Consumidores por medio de su comercializadora (mercado no regulado), sacrificando beneficios en el mercado regulado. En las otras dos distribuidoras guatemaltecas estudiadas, en 2000 este indicador de rentabilidad fue de 7.3% y 13.3%. Summary This document presents an analysis of electricity distribution in El Salvador, Guatemala, Nicaragua and Panama. During the years 1996-1998, these countries approved new Electricity Power Laws that created the legal frame for restructuring and reforming their electric industries. This process included total or partial privatization of the former public utilities. As result, electricity distribution systems and power services to final customers are now mainly the responsibility of new firms, owned by transnational consortiums. Only in Guatemala, the public sector -represented by some local municipalities- retains ownership of a few small distribution companies. The four countries have unbundled the power industry segments and many new agents become involved. At the end of 2000, the electric industries registered 113 stakeholders: 55 power generating companies, four transmission agents, 28 distribution companies, eight power marketers and 18 large customers. In the distribution segment, a group of large companies dedicated to servicing the metropolitan areas of El Salvador, Guatemala and Panama have high electric load density in their service areas, and so are better positioned to achieve lower service costs. At the same time, in these three countries a second group of distribution agents operate, more focused to rural areas, with very low electric load density and small total service coverage. In Nicaragua, two distributors serve areas with similar characteristics, including metropolitan and rural services, which together result in medium density averages. From a regional point of view, the Spanish group Unión Fenosa", is the main player in distribution segments of Nicaragua and Panama, and the second player in Guatemala. In each of these countries, Unión Fenosa owns two companies. The Spanish "Iberdrola" and the American "AES" and "Constellation" have focused their operations in one country: in Guatemala, Iberdrola has a leader position in two segments (distribution and power marketer segments); in El Salvador, AES ownership of four distributors gives it the dominant position in distribution services, while in Panama, the Constellation distribution company is the second player in this market. Regulated rates are billed to final-consumers and constitute the main regulation instrument for the distribution segment activities. In a general way, regulated rates are calculated as the sum of the price of all distributor's energy purchases, the charges for using distribution (the distribution added value or DAV) and transmission network and commercialization costs. It correspond to a "pass-through" mechanism which transfers power generation costs to final users rates. In Guatemala, Nicaragua and Panama, energy pricing corresponds to the weighted price of all the distributor's purchases, according to the transactions in the wholesale electricity market, and it is compound only exclusively by long term purchase agreement. In El Salvador, the price of distributor's purchases is referenced to the spot or real time wholesale market. Regulator authorities must periodically review and approve electricity rates for each distribution company. Sales within the regulated rates, generally called retail sales, constitute the bigger portion of the electric energy demand. Large users buy energy directly from suppliers (generator or marketers) and they represent a small part of the demand. In 2000, retail electric sales represented between 80% (Guatemala) and almost 100% ( Nicaragua and Panama). Production costs (energy purchases) constitutes the main component of the rates. In the case of small loads, distribution services are among 25% and 30% of the final rate; transmission represents a portion between 5% and 8%, and the remaining percentage is attributed to production costs. Additionally, the users pay taxes on their energy purchase, which in the case of small loads, constituted significant portion of the electricity bills. The four countries still maintain subsidies, especially for low income families. With exception of Panama, the main purpose of these has been to soften rate increases. In El Salvador, the reforms contemplated subsidies from the beginning. These subsidies must be reduced gradually and are covered by the State. However, due to the lack of these funds, the River Lempa Hydroelectric Executive Commission (CEL), a public generating utility, has sponsored the subsidies. Between 1998 and 2001, they totaled around 165 million dollars. In Guatemala, the government also has used the existing public generating utility, the National Institute of Electrification (INDE), to cover the subsidies. In that sense, INDE transferred (under different mechanisms) a total of 59 million dollars between July of 1999 and December of 2000. Meanwhile, Nicaragua has had a cross subsidies system. In Panama, subsidies are marginal and they have been directed to specific low income groups. Distribution companies, as well as Large Consumers and power marketers (in El Salvador and Guatemala) have participated in the Wholesale Electricity Market. Distributors have carried out electricity purchases mainly in the forward contract market, and with exception of the Salvadorian agents, the spot market has been utilized only for circumstantial energy sales and purchases. Power marketers have had a significant role only in Guatemalan and Salvadorian markets. With the exemption of Panama, regulated rates have tended to increases, since 1996. Starting in the second half of 1999, increases in international petroleum prices have been the major contributing factor. Other factors with specific effects have been: declining valve of national currencies, two periods of sudden increases in the spot prices of Salvadorian wholesale electricity market, indexation conditions in some power purchase agreements in Guatemala, and inflation in Guatemala and Nicaragua. Only in Panama did rates show some decrease during the first years and a small increase during 2000. The smaller impact of petroleum price increases in this country is the result of the grater share of hydroelectric power in energy sources. In the reform processes, only Guatemala contemplated proactive and clear mechanisms to support and promote rural electrification. That policy has lead to an expansion of the electrification level by 23%, raising total electrification indices to 73% in 2000. El Salvador and Panama have continued with the same connection rates observed in the nineties, reaching electrification levels of 76% and 68% in 2000, respectively. On the contrary, Nicaragua has shown a worrying tendency, with a decline in national electrification indices. Financial results only are discussed for some Salvadorian and Guatemalan distributors, where that information was available. In the first country, three companies were analyzed. Two of them registered a very high return on assets (26.2% for the main distribution company and 50.8% for the smaller one), higher than reference rates for businesses of similar risk in the country. The other Salvadorian distributor, had returns on assets performance that declined slightly, from 14% in 1999 to 11.7% in 2000. In contrast, in Guatemala the biggest distributor had returns on assets in 1999-2000 of around 6%. That result is probably due to client migration strategy between corporation companies, from the distributor to the power marketer branch, which allowed it to attend Large Consumers in more efficient way. In the other two main Guatemalan distributors the return on assetswas 7.3% and 13.3% in 2000."