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Fortalecimiento de la institucionalidad pública dirigida a las personas mayores en la República Dominicana

En noviembre de 2019, por invitación del Consejo Nacional de la Persona Envejeciente (CONAPE) tuvimos la oportunidad de conocer los avances en la atención de las personas mayores. En este artículo deseamos compartir nuestra experiencia sobre el terreno, que puede ser de interés para otros países que, al igual que la República Dominicana, enfrentan un proceso acelerado de envejecimiento.

23 de diciembre de 2019|Nota informativa

Sandra Huenchuan Navarro
Sede Subregional de la CEPAL en México.

El escenario y las demandas a mediados de 2000

En 2005, la situación demográfica de la República Dominicana era de envejecimiento moderado, con una población de 60 años y más de alrededor de 700.000 personas, lo que representaba el 7,7% de la población total. En ese año iniciamos una investigación que concluyó en 2006. Se trataba de un estudio novedoso basado en la construcción de escenarios sobre las políticas de vejez mediante la aplicación del método Delphi. Gracias al financiamiento de la Cooperación Italiana para el Desarrollo fue posible realizar este estudio también en Chile, Panamá y el Uruguay.

El propósito de la investigación fue aportar herramientas que contribuyeran al aumento de la eficacia de las políticas de vejez, mediante la construcción de consensos crecientes en torno a las posibles intervenciones futuras del Estado y la sociedad para mejorar la calidad de vida de las personas mayores. Los principales ámbitos de políticas abordados durante el proceso de investigación fueron la seguridad económica, la salud y el bienestar, y los entornos físicos y sociales.

Esta investigación fue una de las más complejas que se realizaron. La constitución del panel de especialistas fue un desafío porque el tema era nuevo, las personas mayores eran invisibles y el CONAPE recién se inauguraba. A pesar de ello, logramos concluirla con éxito y, en 2007, junto con José Miguel Guzmán (en ese entonces Punto Focal sobre Envejecimiento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)) viajamos a Santo Domingo para presentar los resultados.

Las conclusiones del estudio pusieron de relieve las deficiencias que tenía el país con respecto al funcionamiento del sistema de salud y de seguridad social. Con relación a la cobertura de salud, si bien había disposiciones legales que establecían el derecho de las personas mayores a la atención, en la práctica persistían profundas inequidades en cuanto a la cobertura efectiva. Tal como sucedía en otros países de la región, el acceso a la atención de salud era desigual y afectaba en mayor medida a las personas y hogares más pobres de la sociedad. En materia de seguridad social, el país exhibía una cobertura muy baja del sistema previsional (alrededor de 8 de cada 100 personas mayores percibían una jubilación o pensión), con importantes inequidades de género y de estrato socioeconómico en su acceso y disfrute.

La investigación mostró que los dos ámbitos de intervención (salud y seguridad social) eran los que más preocupaban a la población dominicana. En este marco se definían sus opciones de políticas de vejez en el futuro. En el ámbito de la salud existía una elevada demanda de acceso equitativo y de calidad a la atención. En el de la seguridad social, se reclamaba el aumento de la cobertura y la calidad de las pensiones y jubilaciones. Se determinó que, para enfrentar la desprotección, era imprescindible que el Estado jugara un papel más activo.

La población de personas mayores en la actualidad

En los últimos años, las transformaciones socioeconómicas que han tenido lugar en la República Dominicana se relacionan a su vez con cambios importantes en materia de población. Hoy se vive más y la sociedad envejece. En los últimos años, el crecimiento económico del país ha sido uno de los más altos de América Latina (CEPAL, 2019b). Aunque la pobreza sigue siendo un flagelo que afecta a buena parte de la población, se registraron aumentos en las coberturas de los servicios básicos que permitieron mejorar las condiciones de la población adulta mayor (ONE, 2016).

En 2020, la República Dominicana tendrá 1.205.000 habitantes de 60 años y más, lo que representará el 12,7% de su población total y supondrá la duplicación (4,4%) de su porcentaje de personas de 75 años y más con respecto a 2005 (1,9%). En el transcurso de las próximas décadas, la sociedad dominicana experimentará un apresurado envejecimiento. En 2025, el número de personas mayores será el doble que en 2005 (1.446.000) y en 2030 sucederá lo mismo con el porcentaje de personas mayores, que representarán el 14,4% del total.

De acuerdo con el censo de 2010, la distribución de la población adulta mayor era heterogénea. La mayoría residía en las provincias de Santo Domingo, Distrito Nacional, Santiago y San Cristóbal. Sin embargo, las que tenían mayor densidad poblacional de personas mayores eran Santiago Rodríguez, Hermanas Mirabal, San Juan de la Maguana, El Seibo, Dajabón y San José de Ocoa.

Según información más reciente, alrededor de un cuarto de la población adulta mayor no ha recibido ningún grado de instrucción formal; el 51,5% vive en un hogar ampliado y el 31,6%, en una familia nuclear. En 2014, solo el 25,8% de las personas de 60 años y más laboraban en empleos considerados formales (el 26,3% en el caso de los hombres y el 23,8% en el de las mujeres) (ONE, 2016).

En 2017, 170.652 personas de 60 años y más vivían en condiciones de pobreza monetaria; de ellas, 15.705 eran indigentes (SISDOM, 2017). Según el lugar de residencia, la probabilidad de ser pobres era superior si residían en la región El Valle, en el Cibao Noroeste o en la región Enriquillo, e inferior si lo hacían en la Región Metropolitana, el Cibao Norte o el Cibao Sur (ONE, 2016).

Según las estimaciones del SISDOM (2017), la población pensionada es de 152.879 personas, cifra que representa el 14,4% del total de la población de edad avanzada. La mayoría corresponde a hombres. Por ese motivo, el país cuenta con otros mecanismos de apoyo a los ingresos para las personas mayores. Entre ellos, cabe mencionar el Programa de Protección a Envejecientes en Pobreza Extrema (PROVEE), que en 2014 alcanzó una cobertura de 131.651 beneficiarios (ONE, 2016). Para ampliar el acceso a la salud, el Seguro Familiar de Salud del Seguro Nacional de Salud (SENASA) ha ido ampliando paulatinamente su cobertura. En septiembre de 2019, beneficiaba a más de 1 millón de personas de 60 años y más.

Prácticamente toda la población de 60 años y más tiene acta de nacimiento y cédula nacional de identidad. Este grupo etario, a diferencia de otros, no tiende a emigrar. En todo caso, si estas personas cambian de residencia, prefieren hacerlo dentro del país.

Cambios institucionales relacionados con el desarrollo sostenible y las personas mayores

Hoy la República Dominicana no solamente ha envejecido, sino que también ha experimentado cambios institucionales de gran envergadura. En 2006, en virtud de la Ley núm. 498-06, se creó el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública. En 2010, se promulgó una nueva Constitución Política y, en 2012, se promulgó la Ley núm. 1-12 por la que se aprobó la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.

La visión de país a largo plazo trazada en la Estrategia Nacional de Desarrollo plantea la necesidad de establecer un nuevo modelo que reduzca los problemas y rezagos en el ámbito institucional, económico y ambiental que afectan a la sociedad dominicana. Uno de los ejes de la Estrategia Nacional es el eje institucional, cuyo propósito es consolidar un Estado con instituciones eficientes y transparentes que estén al servicio de la ciudadanía. Entretanto, el eje social tiene el propósito de promover una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles de pobreza y desigualdad.

Uno de los aspectos más notables de la Estrategia a los efectos de este artículo se refiere a la inclusión de las personas mayores en el eje de desarrollo social. El objetivo específico 2.3.5 está centrado en proteger a la población adulta mayor, en particular a aquella en condiciones de vulnerabilidad, e impulsar su inclusión económica y social por medio de cuatro líneas de acción:

  1. crear espacios de retiro y larga estadía para la acogida de la población adulta mayor desprotegida y ambulante;
  1. crear espacios y entornos favorables para el desarrollo de actividades que fortalezcan la autoestima, valoración e inclusión social de la población adulta mayor;
  1. >promover el derecho de la población adulta mayor a participar en el mercado laboral y los emprendimientos, y
  1. expandir en todo el país los servicios geriátricos en los tres niveles de atención del sistema de salud y mejorar la calidad de esos servicios.

En 2015, con la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el país creó una Comisión Interinstitucional de Alto Nivel[1]. Uno de sus miembros es el Consejo Nacional de la Persona Envejeciente (CONAPE). Esto constituye un logro que, con excepciones, no todas las instituciones de personas mayores han alcanzado en la región.

El reconocimiento de los derechos de las personas mayores

La Ley núm. 352-98 sobre Protección de la Persona Envejeciente es una de las más antiguas de su tipo en la región, junto con las de Costa Rica y Guatemala. En virtud de esta normativa se crea el Consejo Nacional de la Persona Envejeciente (CONAPE), como entidad responsable de diseñar, ejecutar e implementar las políticas nacionales relacionadas con las personas mayores.

hombre de perfilPese a la preexistencia legal, el CONAPE se instaló siete años después (2005). Esa fue una de las restricciones detectadas en el estudio mencionado en párrafos anteriores. Hasta su establecimiento, la atención de las personas mayores era débil e insuficiente.

En 2010, en el artículo 57 de la Constitución de la República Dominicana se consagró la protección de las personas mayores. De acuerdo con el mandato constitucional: “la familia, la sociedad y el Estado concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”. La constitucionalización de la protección de las personas mayores dio un nuevo impulso al tema en la agenda gubernamental, así como mayor fuerza jurídica a la Ley núm. 352-98.

En abril de 2015, en virtud del Decreto núm. 83-15, el CONAPE pasó a formar parte del Sistema de Metas Presidenciales. Se trata de un mecanismo de programación y gestión por metas y resultados, orientado a incidir en la plena implementación de los programas prioritarios del Gobierno, así como a informar de sus logros a la institucionalidad pública y a los ciudadanos. El compromiso del CONAPE consistió en establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Integral para el Adulto Mayor, cuyo objetivo es promover un envejecimiento activo, productivo, participativo y protegido. De esta forma se busca cumplir con el mandato constitucional y lo dispuesto en la Ley núm. 352-98.

Balance de los logros del CONAPE

La instauración del CONAPE fue clave para impulsar los progresos que hoy exhibe la República Dominicana en la atención de las personas mayores.

La tarea no ha sido fácil. Su consolidación siguió muy de cerca la trayectoria de otras instituciones de atención a las personas mayores en la región. Hubo que preparar a los equipos, comprometerlos con la tarea, gestionar recursos, probar la eficacia en el gasto público. Sobre todo, fue necesario instalar el tema en la agenda de gobierno, en una sociedad que todavía no reconocía la envergadura del cambio demográfico a que se enfrentaba.

En sus inicios, el CONAPE se centró con ahínco en la visibilización de las personas mayores. Promovió marchas con pancartas y carteles que llamaban a la sociedad a brindar un buen trato a este grupo social. Hizo sentir su presencia en todos los ámbitos donde se podía reforzar la labor institucional, incluido el espacio regional e internacional.

mujer adulta mayor y hombre se dan la manoEn distintas ocasiones apreciamos cómo iba avanzando la institucionalización de los asuntos de las personas mayores en el país, pero lo que trascendió todas nuestras expectativas fue la oportunidad de conocer la experiencia sobre el terreno. Durante la visita que hicimos en noviembre de 2019, conocimos un centro modelo de atención en la Ciudad Juan Bosch, así como un centro de atención de día que, a la vez, actúa como un lugar de acogida de personas mayores en situación de abandono. Nos relacionamos con el equipo y participamos en un seminario donde alrededor de 150 personas provenientes de distintos sectores sociales analizaron la forma de continuar mejorando las condiciones de vida de las personas mayores, en conjunto con autoridades de alto nivel del Gobierno dominicano.

Comprobamos en la práctica que la institucionalización de los asuntos de las personas mayores requiere un liderazgo dinámico y pujante que convoque a los actores. Además, es preciso delegar funciones y, ante todo, esforzarse por ir estableciendo las alianzas políticas con las autoridades más altas del Gobierno.

En el caso del CONAPE, los logros han sido amplios. Entre los más importantes cabe destacar los siguientes:

  • Formación de capacidades de los equipos transferidos al CONAPE desde el Ministerio de Salud para brindar una atención adecuada y de calidad a las personas mayores: la institución cuenta en la actualidad con un personal técnico de alta calidad y comprometido con la atención de las personas mayores.
  • Evaluación de la infraestructura y situación financiera de los Centros de Atención Integral, con orientación al logro de resultados en la administración de recursos. Se cuenta con 129 unidades en que se brinda atención a las personas mayores de acuerdo con su nivel de dependencia, con distintas modalidades de atención, como los centros de día, los cuidados a domicilio y los cuidados de largo plazo.
  • Implementación del Proyecto de Acogida a los Adultos Mayores (AMA): corresponde a una modalidad de atención transitoria para las personas de 60 años y más en situación de abandono en la calle, casas u hospitales. El programa brinda atención de calidad y se centra en dignificar a la persona mayor y fortalecer su integridad, salud y acceso a beneficios.
  • Programas intergeneracionales: el CONAPE fomenta el altruismo de las personas mayores y jóvenes con el fin de desarrollar sus capacidades y ponerlas al servicio de los demás. Las personas mayores trabajan en conjunto con el equipo institucional en la implementación de programas, en una modalidad de trabajo flexible de acuerdo con sus intereses y experiencias. Las personas jóvenes también se incorporan al equipo y realizan pasantías que las ayudan a adquirir habilidades útiles para su futura vida laboral.
  • Diseño de una aplicación de software para la gestión de la atención que el CONAPE brinda a las personas mayores: se trata de un innovador sistema de registro y seguimiento electrónico de la atención que brinda la institución a las personas mayores y que facilita las intervenciones en tiempo real. A través de este software se recopila la información relevante sobre los beneficiarios de los programas, sus familias, su situación de salud, seguridad social y cuidados, entre otras cosas. Permite el diseño de intervenciones específicas para la persona mayor de acuerdo con sus necesidades, intereses y voluntad (consentimiento informado). Una vez emitido un plan de intervención individualizado, el sistema facilita el monitoreo de su implementación, así como la exigibilidad de las prestaciones, servicios y beneficios. Entre las potencialidades del sistema cabe mencionar el hecho de que promueve la rendición de cuentas, la transparencia y la eficacia de las acciones del CONAPE y de los prestadores de servicios.

Además, el CONAPE implementa otros programas dirigidos a poner en práctica los compromisos de la Estrategia Nacional de Desarrollo indicados en los párrafos anteriores. En 2020 divulgará un diagnóstico sobre la situación de las personas mayores.

Comentarios finales

Para quienes conocimos la situación de la República Dominicana desde inicios de este siglo, es una enorme satisfacción observar cómo se ha progresado en la atención de las personas mayores en el país.

Aunque quede mucho camino por recorrer, sobre todo en materia de reducción de la pobreza y la desigualdad (CEPAL, 2019a), se ha demostrado que el fortalecimiento institucional es clave para transversalizar el tema del envejecimiento, en paralelo a la atención a las personas mayores para solucionar sus problemas más urgentes.

Como dijo Adriana Rovira en la Reunión de Expertos sobre Institucionalidad Pública y Envejecimiento de junio de 2019, la institucionalidad no se crea de una sola vez. Se encuentra constantemente desafiada por dinámicas de tensión, en las que se buscan espacios de legitimación y continuidad a nivel político. Se requieren alianzas estratégicas, un conjunto estructurado de acciones y el establecimiento de funciones que permitan el diálogo entre sectores (CEPAL, 2019c).

La trayectoria del CONAPE en estos años se ha centrado en los tres aspectos mencionados, a partir de una reflexión consciente de lo que se precisa en un contexto muy distinto al de otros países de la región. En materia de pobreza, la República Dominicana ha logrado avances en el período 2014-2018. De acuerdo con las estimaciones de la CEPAL, entre 2009 y 2018 la pobreza extrema pasó de un 9,2% a un 5%. Entretanto, la pobreza total se redujo 3 puntos porcentuales durante el mismo período (de un 29,7% en 2015 a un 22% en 2018). De este modo, la República Dominicana se ubicó entre los tres países de la región que han tenido un mejor desempeño en los últimos cuatro años (2014-2018) (CEPAL, 2019a).

Sin embargo, en comparación con América del Sur, la disminución de la pobreza en la República Dominicana se ha debido principalmente al efecto del ingreso (específicamente por el aumento de los ingresos salariales), a diferencia del Uruguay, donde ocurre por el efecto de distribución. Las remesas tuvieron un impacto decisivo en las transferencias privadas de los hogares menos favorecidos. Por su parte, en Chile, por ejemplo, las transferencias contributivas (distintas a las pensiones y jubilaciones) favorecieron el desempeño económico de los hogares más vulnerables (CEPAL, 2019a).

Lo anterior enmarca el quehacer de la atención de las personas mayores en la República Dominicana. Se trata de un entorno social, cultural y económico muy diferente al de los países de América del Sur que han logrado cambios institucionales fructíferos en estos últimos diez años.

Los obstáculos de un país menos envejecido y un sistema de seguridad social y de salud en desarrollo obligan a la institución nacional (el CONAPE) a disputar su lugar en la política pública constantemente. No se trata solo de las tensiones financieras, de por sí siempre desafiantes, sino también de cambiar el orden simbólico y de poder con respecto a las personas mayores.

Es por ello que no quisimos dejar pasar la oportunidad de valorar la experiencia del CONAPE y su equipo. Confiamos en que los progresos alcanzados hasta ahora se fortalezcan y consoliden en beneficio de los hombres y mujeres mayores del país.

Bibliografia

Arrenderl, Y. (2019), “Estrategia Nacional de Desarrollo, Agenda 2030 e inclusión de adultos mayores”, documento presentado en la Conferencia Internacional Derechos Humanos de los Adultos Mayores en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, Santo Domingo, 14 de noviembre.

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2019a), Panorama Social de América Latina, 2019 (LC/PUB.2019/22-P), Santiago.

                 (2019b), Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2019 (LC/PUB.2019/12-P), Santiago.

                 (2019c), Informe de la Reunión de Expertos sobre Institucionalidad Pública y Envejecimiento (LC/MEX/SEM.248/2), Ciudad de México.

 

ONE (Oficina Nacional de Estadística) (2016), Envejecimiento demográfico: desafío al sistema de seguridad social en la República Dominicana. Informe final [en línea] https://dominicanrepublic.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Envejecimiento%20demogr%C3%A1fico.pdf.

SISDOM (Sistema de Indicadores Sociales de la República Dominicana) (2017), “Indicadores de seguridad social” [en línea] http://mepyd.gob.do/download/3926/seguridad-social-1566838526/1X_8QNFBrjjftW5pvoApFsa0pb54CElIw/SISDOM%202017%20Indicadores%20de%20seguridad%20social.

 

[1] La Estrategia de Desarrollo Social fue sometida a un análisis pormenorizado con el fin de conocer el grado de alineación entre sus metas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Se encontró un 72% de coincidencia entre ambos (Arrendel, 2019).