Rigideces y espacios fiscales en América Latina

En el último quinquenio una especial combinación de coyuntura internacional, entorno macroeconómico y manejo de política fiscal derivó en un aumento del espacio fiscal en los países latinoamericanos. En este período, un escenario internacional favorable para la mayoría de los países de la región, junto con evidentes mejoras en el diseño y manejo de la política macroeconómica, permitió reducir la vulnerabilidad externa, disminuyendo los niveles de endeudamiento y permitiendo la acumulación de reservas.Sin embargo, a partir de mediados de 2008, la necesidad de dar una respuesta fiscal a los desafíos provocados por la crisis ha puesto a prueba las mayores holguras y espacios de política alcanzados en años anteriores. En este nuevo contexto, las políticas públicas deben contemplar, además de los requerimientos preexistentes de fortalecer el crecimiento y mejorar la equidad de nuestras sociedades, las nuevas demandas de políticas contracíclicas y la necesidad de generar instrumentos para proteger a la población más vulnerable de estos impactos distributivos negativos.Las mayores demandas de intervención pública coinciden con un ensanchamiento de la brecha entre los recursos fiscales (que están disminuyendo como resultado de la caída en los precios de los productos básicos y del nivel de actividad); y las crecientes demandas de gasto público, en un contexto de menor acceso al mercado de crédito. En consecuencia, aun cuando el actual panorama de la región en materia de cuentas públicas y política fiscal es indiscutiblemente mejor que el observado en crisis anteriores, quedan por delante grandes desafíos si se quiere aumentar la capacidad de los sectores públicos, tanto para afrontar episodios críticos como para atender a las múltiples demandas existentes.Entre esos desafíos y temas pendientes, un aspecto importante a considerar es la escasa flexibilidad de los presupuestos públicos de la región. El análisis de las rigideces presupuestarias y su impacto en el espacio fiscal -que involucra la escasez de recursos públicos e instrumentos disponibles frente a la competencia entre los distintos objetivos que deben ser atendidos - se ha convertido en un tópico de suma relevancia en la agenda de políticas públicas de los países de la región.Si bien estas inflexibilidades son habitualmente presentadas como una importante restricción en la gestión de la política económica en general y de la fiscal en particular, permanece abierto el debate acerca de cuál es el grado de libertad (o discrecionalidad); que deben tener las autoridades fiscales ante el nivel de rigidez de las normas previamente establecidas (reglas); y, como se muestra en este informe, esta controversia parece no tener una solución única y universal.El presente documento se compone de dos partes. En la primera (capítulo I);, se presenta una introducción conceptual y una evaluación comparada de los casos estudiados. Allí se analizan y revisan las justificaciones teóricas y discusiones aplicadas con respecto a la pugna política que está detrás de la aparición y persistencia de rigideces en países de la región, siguiendo una tipología que permita clasificar las razones de la existencia de inflexibilidades. A partir de lo desarrollado en los estudios de caso, se evalúan los posibles efectos vinculados con la presencia de rigideces fiscales en los presupuestos públicos y su impacto en la gestión de la política fiscal de los países. El objetivo final de este estudio comparativo es ofrecer un conjunto de recomendaciones que permitan orientar sobre futuras mejoras en el manejo de los presupuestos públicos.En la segunda parte del documento (capítulos II, III, IV y V);, se presenta la experiencia de rigideces fiscales en un grupo importante de países de la región, sobre la base de siete estudios de caso, que abarcan países de Centroamérica (Costa Rica, Guatemala y Honduras); y de la región andina (Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y Perú);. Como se verá, la experiencia regional es sumamente rica y aleccionadora en estos temas.En definitiva, es natural que la CEPAL atienda la preocupación generalizada de los gobiernos de América Latina y el Caribe por identificar iniciativas eficaces para amortiguar los efectos de la volatilidad macroeconómica y la debilidad institucional de la región sobre las políticas públicas. Si se tiene éxito, se minimizan los desequilibrios y con ello los conflictos que podrían aparecer. En función de estas preocupaciones, una reflexión sobre las experiencias regionales en términos de políticas públicas, rigideces presupuestarias y el espacio fiscal como la que se presenta en este documento parece muy oportuna. Mejorar el conocimiento de la relación que existe entre estos tópicos en búsqueda de lecciones será de gran utilidad para el diseño de instrumentos capaces de optimizar el uso de un espacio de políticas que, al menos por un tiempo, será bastante limitado en nuestra región. Alicia Bárcena. Secretaria EjecutivaComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL);