La gobernanza de la infraestructura a favor del desarrollo basado en la igualdad y la sostenibilidad

Noviembre 2016

División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Naciones Unidas

Las economías de América Latina y el Caribe, de una manera significativa, han basado gran parte de su desarrollo en la exportación de recursos naturales, y han desarrollado un sistema de infraestructura asociado a aquella característica. La CEPAL propicia un cambio del paradigma del desarrollo de las economías de la región que necesita una mejor infraestructura económica (transporte, logística, energía, agua potable, tratamiento de aguas residuales, telecomunicaciones, riego y defensas contra inundaciones), no solo para alcanzar una explotación sostenible de los recursos naturales, sino también para avanzar hacia el cambio estructural progresivo y gran impulso ambiental que facilite el desarrollo con igualdad y sostenibilidad en la región.

Por esta razón, la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL está promoviendo una visión integradora que permita generar una nueva gobernanza de los recursos naturales y de la infraestructura, así como un análisis conjunto de los nexos intersectoriales: recursos naturales/logística, minería/recursos hídricos, energía/transporte, cadenas logísticas agrícolas/ recursos hídricos, entre otros.

El desafío de cambiar el paradigma del desarrollo exige un cambio consecuente en las formas de gobernanza imperantes, entre ellas, la vinculada a los recursos naturales y a la infraestructura. La propuesta de la CEPAL en Horizontes 2030: La igualdad en el centro del desarrollo sostenible en línea con los Objetivos del Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, pende así el alcance de una nueva gobernanza.

En su “Semana de la Gobernanza de los Recursos Naturales y de la Infraestructura” (7-11 de noviembre, 2016), la CEPAL propone un diálogo que abone la construcción de una visión común que permita comenzar a caracterizar la nueva gobernanza que se necesita para ser coadyuvante con los objetivos del desarrollo sostenible con igualdad, y generar indicadores sectoriales que alimenten el Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible como mecanismo regional para la implementación y seguimiento de la Agenda 2030, los ODS, sus metas y sus medios de implementación, así como para el Plan de Acción de Addis Abeba sobre Financiamiento para el Desarrollo.
 

      I.         Antecedentes

En su último documento institucional, Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible, la CEPAL, en línea con la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), plantea la necesidad de impulsar un cambio estructural progresivo que aumente la incorporación de conocimiento en la producción, garantice la inclusión social y combata los efectos negativos del cambio climático. Se trata de un proceso que implica cambios institucionales y la coordinación de las distintas políticas para avanzar hacia la sostenibilidad y la igualdad en la región.

La transformación de los servicios de infraestructura[1] representa una condición sine qua non del cambio estructural progresivo que ha planteado la CEPAL, debido a que la actual provisión de dichos servicios es insuficiente, ineficiente e insostenible. Las características actuales de los servicios de infraestructura son parte  de los factores generadores de los desequilibrios profundos que han marcado a la región, como la estructura productiva poco diversificada, el rezago en el esfuerzo y el desempeño de la innovación, la alta concentración del ingreso y la riqueza y la vulnerabilidad ante el cambio climático.

Los efectos que ejercen la disponibilidad y funcionalidad de la infraestructura sobre el desarrollo sostenible son reconocidos en la Agenda del Desarrollo Sostenible 2030, en particular, el ODS 9, el cual se refiere al desarrollo de una infraestructura de calidad, fiable, sostenible y resiliente. A su vez, los ODS 6, 7 y 11 tienen referencias explícitas a la infraestructura, destacando la necesidad de “garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos”, de “garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos” y de “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, respectivamente. Asimismo, los programas de acción globales a favor de los países en desarrollo más vulnerables, como el Programa de Acción de Viena en Favor de los Países en Desarrollo Sin Litoral para el Decenio 2014-2024, identifican la infraestructura de transporte, de la energía y de las tecnologías de la información y las comunicaciones como una de las prioridades para lograr el crecimiento sostenible e inclusivo de los países en desarrollo sin litoral,  dado su impacto en los costos comerciales, la competitividad y la integración en el mercado mundial y la capacidad productiva.

Más allá de destacar el vínculo entre los servicios de infraestructura y el desarrollo, es fundamental reconocer que América Latina y el Caribe requiere una mayor y mejor dotación de infraestructura, pero no cualquiera, sino una que sea diseñada y adecuada para los fines del desarrollo sostenible, y que opere y sea mantenida en forma eficiente.

Para lograr este cambio, es preciso un cambio profundo en el diseño, financiamiento, implementación y uso de la infraestructura en la región, lo que requiere un cambio en la gobernanza misma del sector, es decir, en el conjunto de procesos tanto de toma de decisiones como en la implementación de dichas decisiones, en los cuales actúan los mecanismos, procedimientos y reglas establecidas formal e informalmente por las instituciones.

Como se destaca a continuación, en ninguna dimensión del desarrollo sostenible, el impacto positivo de la infraestructura se logra de forma automática o se garantiza solo con el aumento de la cantidad de la infraestructura, y menos aún siguiendo las pautas del business as usual.

Con respecto al crecimiento económico, la infraestructura tiene un papel clave ya que articula el territorio, da soporte al asentamiento de la población, la base sobre la que interactúan el resto de los factores de producción. Los servicios en red de la infraestructura energética, de transporte, de telecomunicaciones y de agua potable y saneamiento constituyen un elemento central de la integración del sistema económico, social y territorial de un país, haciendo posible las transacciones dentro de un espacio geográfico y económico determinado. La mejora de la infraestructura y sus servicios favorece a la productividad y, con ella, al desarrollo económico, siendo el efecto de mejora mayor cuanto menor sea la dotación inicial. De igual forma, la infraestructura refleja y condiciona la estructura productiva de un país o una región, siendo un factor crítico para el cambio estructural. Las economías de América Latina y el Caribe, de una manera significativa, han basado gran parte de su desarrollo en la exportación de recursos naturales, razón por la cual una porción importante de la infraestructura económica fue diseñada para facilitar aquellas exportaciones. Por tal motivo, esas infraestructuras solo sirven a la exportación de commodities pero no promueven oportunidades para originar encadenamientos productivos y adición de valor. El cambio estructural progresivo que la región necesita para cambiar su paradigma de desarrollo no podrá ser alcanzado si no se transforma el patrón vigente de diseño y uso de la infraestructura de transporte, energía, agua y telecomunicaciones. Si dicha transformación se lograra, sería factible y más rentable la elaboración de los recursos naturales hacia la producción de bienes intermedios o finales, consiguiendo un aumento de las exportaciones de la región. De la misma manera, un mayor grado de especialización productiva y el desarrollo de ventajas competitivas en los mercados regionales y globales, requiere la integración de infraestructura física que brinde la conectividad y accesibilidad necesaria para que los bienes y servicios puedan transitar en la cantidad, calidad, seguridad y tiempo requeridos.

En cuanto al impacto de la infraestructura sobre el desarrollo social, ésta puede, por ejemplo, favorecer el acceso de la población menos favorecida a los servicios de educación y salud, facilitando el suministro de agua potable y energía, o protegiendo la salud pública, asegurando defensa contra los desastres naturales; e indirectamente, potenciando la productividad del sector agrícola o facilitando la reducción de los costos de transporte, y la creación de puestos de trabajo. Sin embargo, la relación entre la dotación de infraestructura y la reducción de la pobreza no es lineal. En los casos en que el diseño de infraestructura no incorpore, de manera ordenada y sistemática, objetivos de desarrollo sostenible e inclusivo, no se alcanzaría el progreso económico y social, e incluso podría ser regresivo. Existe un conjunto muy complejo de variables y factores a considerar para garantizar que el desarrollo de la infraestructura contribuya efectivamente a mejorar el bienestar de los menos favorecidos.

La misma cautela se aplica al vínculo entre la infraestructura y la protección del medio ambiente. Las infraestructuras condicionan profundamente los patrones de consumo de sus usuarios, la elección de cuáles se construyen y la forma en que éstas se diseñan condicionarán significativamente el consumo energético así como el nivel de emisiones. Por ejemplo, enfatizar la construcción de carreteras, que fomenten el uso de automóviles privados impulsados con hidrocarburos sobre el desarrollo de sistemas de transporte público, implica una enorme demanda futura de combustibles fósiles por parte de este modo de transporte individual y el crecimiento continuo de las emisiones de gases contaminantes. En este sentido, el desarrollo de infraestructura que promueva el uso de modos más amigables para el medio ambiente corresponde a un elemento que facilitará el camino hacia una economía con bajas emisiones de gases de efecto invernadero. Del mismo modo, la expansión de servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado a la población urbana, sin inversión concomitante en obras de tratamiento de las aguas residuales, puede causar graves problemas de contaminación hídrica, con efectos negativos en la salud de la población y en las exportaciones agrícolas.

En este contexto, el presente documento plantea los elementos de base para lograr una visión de los servicios de infraestructura orientada hacia el desarrollo sostenible e identificar los agentes del cambio para su implementación en la región. En línea con este objetivo, el documento contiene tres secciones. La primera ofrece un diagnóstico breve del estado actual de los servicios de infraestructura en la región y las causas principales de la situación observada. La segunda sección describe los cambios requeridos en las políticas públicas de infraestructura, pero también en la forma en cómo se articula el Estado y en su relación con el sector privado y la sociedad civil, lo que implica un cambio de la gobernanza del sector. Finalmente, se propone una hoja de ruta para que la CEPAL pueda acompañar a sus Estados miembros en la transición hacia una nueva gobernanza de los servicios de infraestructura a favor del desarrollo basado en la igualdad y la sostenibilidad y la Agenda de Desarrollo 2030.
 

   II.         El desarrollo de la infraestructura en América Latina y el Caribe: un reto tradicional de la dimensión regional

Los países de América Latina y el Caribe exhiben, por lo general, una insuficiente provisión de infraestructura, aunque esta situación no es homogénea entre ellos. El retraso observado es especialmente llamativo cuando se hace la comparación de la región no solo con países desarrollados, sino también con algunos países en desarrollo que en los años ochenta presentaban el mismo nivel de dotación en infraestructura que América Latina. Además, al incorporar el criterio de calidad, fiabilidad, sostenibilidad y resiliencia de la infraestructura y no solo de su disponibilidad, la situación actual de los países latinoamericanos parece aún más preocupante, poniendo en evidencia la profunda necesidad de realizar esfuerzos significativos en términos de inversión en el sector.

En el sector transporte, el indicador de 22 km de red vial por cada 100 km2 que presentaba América Latina en 2013, muestra la importancia de la brecha de ese tipo de infraestructura que existe con los Estados Unidos (67 km), la República de Corea (106) o el promedio de los países europeos miembros de la OCDE (102 km). Asimismo, la red vial de la región presenta bajos niveles de pavimentación, particularmente en los tramos de la red secundaria y terciaria. En promedio, menos del 25 por ciento de esta red total está pavimentada, a pesar de la priorización de la infraestructura vial en los proyectos de inversión a nivel nacional y regional. La escasez de infraestructura es aún más visible en el sub-sector del transporte ferroviario, lo cual demuestra que aún los mejores valores de la densidad de la red ferroviaria de los países de la región, como Argentina, Brasil o México, están lejos de poder compararse con la densidad ferroviaria en Estados Unidos y los países europeos. La escasez de la infraestructura de transporte se destaca en varios indicadores globales sobre el desempeño logístico, como el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, que identifica la infraestructura como uno de los puntos más débiles de la región.

Un comportamiento similar puede observarse en el resto de los servicios de infraestructura económica.

En el sector energía, según los datos de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), la capacidad instalada de generación eléctrica en la región tuvo un crecimiento promedio anual de 4,1% entre 1980 y 2012, es decir, pasó de 86 gigavatios (GW) en 1980 a 310 GW en 2012. Este crecimiento fue superior al de la Unión Europea (2,1% promedio anual para el mismo período). La capacidad instalada está todavía sub-dimensionada en relación al crecimiento de la población y a la nueva demanda de energía de los países de la Región y - en términos relativos - es muy por debajo del bloque europeo o los países asiáticos. Adicionalmente, existen segmentos de la población de la región (generalmente tugurios y zonas rurales, por un total de 28 millones de personas) que aún no tienen acceso a la energía.  Todos los países de la región muestran un aumento de su cobertura eléctrica desde 1990 hasta 2010, pero solo algunos (Brasil, Chile, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela) cuentan con una cobertura casi completa, mientras que el resto de los países tiene todavía serios desafíos por delante. En términos ambientales, el incremento antes señalado de la capacidad de generación de energía eléctrica ha sido cubierto esencialmente con una ampliación de la capacidad termoeléctrica (fueloil, carbón mineral y, más recientemente,  gas natural) y nuclear, lo que implica que la región sigue manteniendo una sensible dependencia hacia las fuentes de origen fósil.

En las telecomunicaciones, el acceso a internet, medido por las suscripciones de banda ancha fija por cada 1.000 habitantes, fue el subsector que más creció entre 2000 y 2013 a un promedio anual de 56,2% (o de 25,2% para 2005-2013, dado que en 2000 recién se extendía su uso en forma masiva), llegando a 94 suscripciones por cada 1.000 habitantes en 2013. Según los datos de International Telecommunication Union (ITU), el ritmo de crecimiento de esta tecnología en la región superó al de la Unión Europea pero todavía exhibe una brecha importante de cobertura respecto a los países de la Unión Europea (294 suscripciones por 1.000). En cambio, la telefonía móvil tuvo un comportamiento similar al del acceso a internet, aunque un poco menos acelerado. Su crecimiento, medido por las suscripciones a dicha telefonía por cada 1.000 habitantes, fue de 18,9% en la región entre 2000 y 2013 (o de 13,1% para 2005-2013) y en 2013 aventajó a la Unión Europea con 1.190 suscripciones por cada 1.000 habitantes.

Finalmente, en términos de los servicios de agua potable y saneamiento, América Latina y el Caribe sigue mostrando un retraso tanto en cobertura y acceso como en calidad de los servicios. Según los datos del Programa Conjunto WHO/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento (PCM), 2015, 33 millones personas en la región seguían sin acceso a fuentes mejoradas de agua potable y 106 millones personas en la región sin acceso a las instalaciones de saneamiento mejoradas. El acceso a estos servicios sigue siendo muchas veces no seguro y de mala calidad: servicios de agua intermitentes (disponibles unas horas al día o unos días a la semana), sin control efectivo de calidad de agua entregada en hogar (no se puede beber el agua del grifo sin riego de enfermarse), saneamiento por medio de letrinas con bajos niveles de acceso a alcantarillado sanitario, insuficiente (20-30%) nivel de tratamiento de las aguas residuales recolectadas en las redes de alcantarillado, elevado nivel de pérdidas (agua no contabilizada) en torno al 40%, y elevado sobreempleo en entidades prestadoras. Además, sigue existiendo preocupación por las grandes y persistentes diferencias de la situación entre áreas urbanas y rurales. El 61% de la población no tiene acceso a fuentes mejoradas de agua potable en la región (21 millones de personas) y viven en las áreas rurales.

El diagnóstico de la CEPAL con respecto a la situación actual de los servicios de infraestructura en la región destaca dos grandes deficiencias en las políticas públicas de infraestructura, que explican, en gran parte, la persistente escasez y falta de calidad en los servicios de infraestructura de la región. En primer lugar, la región no invierte los montos necesarios para satisfacer las necesidades de su crecimiento a mediano y largo plazo. En segundo lugar y, exacerbando el impacto de los bajos niveles de inversión, la dispersión y multiplicidad de las acciones y visiones públicas en la infraestructura y sus servicios resulta en una provisión ineficiente de servicios y la ausencia de una infraestructura adecuada.

En resumen, el diagnóstico se puede hacer en dos partes:

 A ) Los niveles de la inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe son escasos

En 2011, la CEPAL hizo una estimación de las distintas dimensiones de la brecha de la infraestructura, concluyendo que un gasto anual promedio del orden del 6,2% del PIB era necesario en la región para poder afrontar los flujos de inversión en infraestructura requeridos para satisfacer las necesidades de las empresas y los consumidores finales durante el período 2012-2020, empero la inversión promedio de los últimos 10 años es de solo el 2.2%. Actualmente la DRNI tiene en marcha un estudio para actualizar las necesidades de inversión. Preliminarmente, el estudio permite entrever que la necesidad de inversión para el periodo 2016-2030, estaría entre 5.4% o 8.6% del PIB, dependiendo del ritmo del crecimiento económico proyectado. Cabe destacar que este cálculo supone mantener el patrón de inversiones del periodo analizado (es decir, mantener el mismo tipo de decisiones de inversión actuales con respecto a las alternativas tecnológicas de transporte y energía, entre otras). Por tal motivo, el valor seguramente cambiaría si, tal como propone la CEPAL, se modificaran las decisiones de inversión en infraestructura hacia un patrón más sostenible e inclusivo.

Las últimas mediciones de las inversiones en infraestructura en América Latina, desde los años noventa hasta 2013, demuestran que las inversiones anuales en infraestructura en América Latina han sido bajas (2,2% del PIB), en relación a los valores recomendados por la CEPAL o incluso si se los compara con lo que se invierte en otras economías como China (8,5%), el Japón (5%) y la India (4,7%). Al mismo tiempo, en los últimos años (2008-2013), en promedio, ocho países (Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú) desde 2008 a 2013 invirtieron por encima del promedio regional (3,6%) observado en la década de los ochenta. Durante este período, el promedio de la inversión pública en seis países (Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Panamá, Paraguay) superó al promedio regional de 3,0% en los años ochenta. Por su parte, en el mismo período, la inversión privada superó al promedio regional de 1,2% de los años noventa, también en seis países (Brasil, Chile, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú). Al mismo tiempo, en un mayor número de países la participación privada en relación a la pública sigue siendo baja. De acuerdo con el promedio de la participación privada en relación a la pública durante 2008-2013, los países se han clasificado en cuatro grupos, aquellos en donde esta relación es superior al 100% (Brasil y Honduras), donde es mayor que 75% y menor o igual a 100% (Chile, Guatemala y Nicaragua), en donde es mayor que 50% y menor o igual a 75% (El Salvador, México, Panamá y Perú), y donde es menor o igual al 50% (Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Costa Rica, Paraguay y Uruguay).

Frente a la magnitud de las brechas de infraestructura existentes, la revisión de los planes de inversión de países latinoamericanos como el Brasil, Costa Rica, México y el Perú muestra que este es un tema cada vez más estratégico y prioritario para los países. Se observa un incremento de los montos de las inversiones programadas con respecto a la inversión ejecutada en períodos anteriores, como también de las proyecciones a largo plazo (hasta 2018 en el caso de México, hasta 2021 en el Perú y hasta 2030 en el Brasil). A pesar de la mayor importancia que ha cobrado la infraestructura en los planes nacionales, los montos siguen siendo bajos si se los compara con los analizados por la CEPAL y otros organismos internacionales.

La movilización de recursos financieros para el desarrollo de la infraestructura tiene un impacto potencialmente decisivo para la integración regional física que presenta ventajas en este ámbito, con resultados superiores a los que se lograrían de forma nacional, en particular aquellos vinculados al cierre de la brecha de la infraestructura económica y la reducción de los costos logísticos. La integración de infraestructuras económicas (transporte, energía, y telecomunicaciones) para dar servicios subregionales representaría una solución alternativa y a menor costo para cerrar la brecha de infraestructura producto de economías de red y de alcance que podrían ser aprovechadas.

Para ello, se requiere de la especialización y priorización de las obras de infraestructura destinadas a brindar servicios subregionales con el fin de:

1. Evitar la multiplicidad de infraestructuras, carentes de sinergias regionales y focalizar las inversiones en las conexiones faltantes de la red (missing links) que son uno de los factores que inciden en los altos costos logísticos que la región presenta.
2. Favorecer una mayor conectividad y reducir las asimetrías existentes entre territorios, permitiendo un mismo nivel de servicio, en términos de cobertura, calidad, fiabilidad, sostenibilidad y resiliencia, con una menor inversión y a un menor costo de operación, posibilitando con ello liberar recursos públicos para el gasto social u otros sectores de la economía nacional.

De acuerdo con estas consideraciones, la integración de la infraestructura constituye un tema clave para potenciar el crecimiento y alcanzar mayores niveles de desarrollo en la región. Más aún, el funcionamiento de la región como un espacio integrado a través de una infraestructura económica que brinde servicios de calidad, no solo es crucial para mantener la competitividad sino además para reducir los costos de los productos importados que la población consume.

Los distintos procesos de integración regional basan su accionar en la búsqueda de mejoras que les permitan aumentar su complementación económica, ampliar sus mercados locales, mejorar su capacidad negociadora en el concierto internacional, con el objetivo de obtener mayores beneficios que los que alcanzarían de forma individual (CEPAL, 2011). Si bien la integración económico-comercial así como la política, son quizás los ámbitos de la integración más difundidos, la integración física de infraestructuras reviste una especial atención para los procesos regionales, constituyéndose en la base sobre la cual se articula todo el resto de la arquitectura de integración. Se trata de una verdadera “integración silente” que se mantiene en el tiempo y en general, es más inmune a los vaivenes políticos que capturan a los ámbitos de la integración política y económica (CEPAL, 2011). Esto permite, con toda claridad, ampliar la visión económica de la integración a todos los aspectos restantes, como la integración social, cultural, productiva, etc. La participación de gobiernos locales así como el sector privado en estos procesos, hacen que una vez lograda la conexión, las obras sean utilizadas para ampliar los mercados, fomentar el turismo e incrementar el comercio interregional entre subregiones que antes no comercializaban o lo hacían en muy pequeña escala por la falta de una conectividad de calidad, fiable, sostenible y resiliente.

El desafío de la inversión en la infraestructura se incrementa en el contexto actual de la región, que enfrenta la fase menos dinámica del ciclo económico, marcada por una menor demanda externa, una tendencia a la baja de los precios de los recursos naturales, la volatilidad del mercado financiero, así como el proceso de desaceleración de la demanda interna, con caídas de la inversión y el consumo (CEPAL, 2016). Dado el atraso que la región presenta en el sector de infraestructura y las dificultades que muestran los países para alcanzar los niveles necesarios de inversión, resulta imprescindible evaluar todas las alternativas y combinaciones de fuentes e instrumentos de financiación. Pero aún más importante, será hacer frente a unas fallas fundamentales en las políticas de infraestructura y de logística, para lograr que la inversión en infraestructura realizada por los países de la región contribuya a alcanzar una mayor disponibilidad y calidad de la infraestructura.

B ) Las políticas públicas de infraestructura presentan algunas falencias y obsolescencias

Las fallas fundamentales en las políticas públicas relacionadas con el desarrollo de la infraestructura en los países latinoamericanos y caribeños merecen el mismo nivel de preocupación que la falta de movilización de los recursos financieros para el desarrollo de la infraestructura.

Las actividades y la colaboración de la CEPAL con los países durante la última década muestran la realidad imperante que en la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe existen varias fallas en las políticas públicas relacionadas con el desarrollo de la infraestructura:

1. La dispersión y multiplicidad de las acciones y visiones públicas en la infraestructura y sus servicios, y la consecuente falta de integralidad en el abordaje de las políticas en su concepción, diseño, implementación, seguimiento, fiscalización y evaluación.
2. La presencia de fallas y dificultades institucionales y regulatorias, tanto en la conducción de las políticas como en la organización de los mercados.
3. La ausencia de criterios de sostenibilidad en las políticas de los servicios de infraestructura, especialmente en el transporte, lo que directamente afecta la capacidad de la región de implementar el gran impulse ambiental y la Agenda de Desarrollo Sostenible en su conjunto.

Por lo tanto, uno de los principales desafíos de los países de América Latina y el Caribe es alinear la concepción, diseño, ejecución y seguimiento, fiscalización y evaluación de las políticas para los servicios de infraestructura y el sector logístico, con la maximización de sus efectos para el desarrollo.

La necesidad de transformar las políticas de infraestructura ha recibido una creciente atención por parte de los tomadores de decisiones, del sector privado y la sociedad civil. En el sector transporte, de manera creciente, las políticas públicas buscan a aprovechar las ventajas de la integración logística, la cual surge como una forma tangible para lograr un avance significativo en la cooperación regional, reduciendo los costos logísticos y las externalidades negativas de la actividad.

La CEPAL ha promovido el enfoque de una política integrada y sostenible de infraestructura, logística y movilidad coordinada regionalmente, que fomente medidas transversales de eficiencia y productividad al mismo tiempo que reduzcan las externalidades negativas sobre la población y el medio ambiente, aprovechando los beneficios de la integración regional. Se ha podido detectar y señalar una serie de desafíos para llevar a cabo el cambio de paradigma que aquellas políticas requieren. Una política emergente del cambio de paradigma mencionado debería partir por la adopción de los principios fundamentales de la política. En esta propuesta se adoptan dos principios: la integración de la visión y las acciones, y la sostenibilidad, en su sentido más amplio. A partir de ellos será preciso avanzar sistemáticamente respetando un cierto orden de prelación, buscando de tal forma que aquellos principios fundamentales estén presentes y den coherencia a cada uno de los sucesivos componentes. En ese orden serán considerados, en consecuencia, los objetivos de la política, la institucionalidad y el planeamiento estratégico, los lineamientos de las políticas sectoriales en el ámbito de logística y movilidad, como políticas modales, regulación de mercados, formación de precios, etc., para finalmente llegar a la etapa de las medidas y acciones a corto, mediano y largo plazo a través de los distintos programas, planes y proyectos nacionales. El orden de prioridad se constituye, de esta forma, en una garantía de coherencia entre todos los pasos que componen una política, desde sus principios claves hasta cada uno de sus programas, planes o proyectos.

Sin embargo, el enfoque de las políticas integradas y sostenibles presupone una transformación profunda en la forma en cómo se articula, en el ámbito particular de la infraestructura, el Estado y su relación con el sector privado y la sociedad civil. En otras palabras, la capacidad de maximizar los efectos de los servicios de infraestructura sobre el desarrollo sostenible está directamente relacionada con la calidad de las instituciones y el diálogo público privado, incluyendo a la sociedad civil, para alcanzar una visión y política de Estado, que trascienda los tiempos de un gobierno en particular. Suele ocurrir en países con instituciones débiles, que las decisiones de inversión en infraestructura sean distorsionadas, provocando efectos regresivos y generando externalidades negativas para el conjunto de la sociedad.

Tal como ocurre en otros sectores claves, se necesita transformar la gobernanza de la infraestructura, que es el conjunto de procesos (tanto de la toma de decisiones en el ámbito de la infraestructura como de la implementación de dichas decisiones) en los cuales actúan los mecanismos, procedimientos y reglas establecidas formal e informalmente por las instituciones, que se refieren tanto a las conductas de los prestadores en sus respectivos mercados de servicios de infraestructura, como a la estructura vertical y horizontal de tales mercados. Se necesita una gobernanza capaz de abordar de manera integrada y sostenible la infraestructura y los flujos de servicios que se prestan sobre la misma, para garantizar el progreso y el bienestar y calidad de vida de sus usuarios finales, actuales y futuros.

En este sentido, es relevante destacar que en algunos sub-sectores de la infraestructura más abiertos y atentos a los choques de la economía mundial, como el ámbito portuario, existe un cierto consenso entre stakeholders públicos y privados sobre la necesidad imperiosa de una nueva gobernanza portuaria que permita estar mejor preparados para enfrentar los actuales y futuros desafíos.
 

   III.         Hacia la nueva Gobernanza de la infraestructura en América Latina y el Caribe

Una mejor gobernanza de la infraestructura deberá promover cambios en las políticas y regulaciones para una mejor integración de políticas, y el fomento de una mayor coordinación con el Estado, el sector privado y la sociedad.

El sector privado tiene un papel fundamental en la inversión, operación y generación de servicios de valor agregado, así como en la generación de la apertura de estos enclaves productivos extractivos para favorecer un uso compartido de la infraestructura, para promover mayores encadenamientos de valor, así como para generar efectos positivos sobre el desarrollo social y el medio ambiente. Una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones acerca de la ubicación y las características de las infraestructuras hace que éstas sean más sostenibles y reporten mayores beneficios a la sociedad. Es necesario que exista un buen clima institucional para que la ejecución de los programas de infraestructura tenga éxito, y éste contribuya a su vez a la mejora del entorno institucional y la gobernanza.

Sin embargo, la transición hacia una nueva gobernanza de la infraestructura es todavía un proceso incipiente y de largo alcance, en el cual la CEPAL ya está dando pasos concretos con el fomento del diálogo político, a través de la provisión de asistencia técnica para el fortalecimiento institucional y principalmente aportando insumos que permitan actuar como catalizadores de este cambio en la forma en cómo se diseña, monitorea e implementan las políticas públicas a favor de una nueva gobernanza de la infraestructura que apoye al desarrollo sostenible y la integración regional.

Las actividades de la CEPAL en el área de la infraestructura combinan tareas de investigación, asistencia técnica, cursos de capacitación y reuniones gubernamentales y talleres técnicos en apoyo a la integración de la infraestructura física. Como se muestra en el cuadro 1, la CEPAL ha desarrollado varias herramientas puestas a disposición de los Estados miembros y otros actores del desarrollo, orientadas hacia el fortalecimiento de la toma de decisiones, así como para el proceso mismo de formulación y seguimiento de las políticas públicas:

Cuadro 1:

Dichas actividades se enmarcan en una estrategia de más largo alcance que la División de Recursos Naturales e Infraestructura está implementando a través de comités y mecanismos interinstitucionales, no solamente en los temas de infraestructura sino también en el ámbito de la energía y otros servicios de infraestructura económica. Esta promueve el trabajo y la generación de redes tanto con las altas autoridades gubernamentales sectoriales (ministros, viceministros y subsecretarios) como también con los mandos medios (directores, asesores y funcionarios de confianza) de manera sinérgica. Este esquema permite impulsar las políticas, el trabajo continuo, el apoyo técnico y la generación de confianzas institucionales para la implementación y retroalimentación de las recomendaciones de la CEPAL.

Del mismo modo, la generación de redes de expertos (tanto en el sector público como privado y académico) ha permitido contar con una retroalimentación de las propuestas elaboradas, y hacer una contribución efectiva a la formación de las futuras generaciones de tomadores de decisión en pos de un desarrollo más sostenible en la región.

En este sentido, la experiencia técnica y política de la CEPAL está en condiciones de proveer a los países un acompañamiento institucional y técnico en la transición hacia una buena gobernanza de la infraestructura, en tres ejes principales:

• Fortalecimiento de la toma de decisiones y formulación de políticas basadas en la evidencia, sobre la base de la provisión de indicadores de monitoreo construidos con datos nacionales (primarios en algunos casos y secundarios en otros) lo cual permitiría tener un seguimiento del progreso nacional y su comparación subregional y regional de la situación de infraestructura económica y su impacto en el avance hacia el desarrollo sostenible.
• Fortalecer el Diálogo Regional inclusivo, institucionalizado, sistemático y regular como un mecanismo apropiado para promover el cambio de paradigma en las políticas públicas de infraestructura, buscando una mejora de la gobernanza del sector y una mayor integración de las políticas públicas, integrando nuevos actores del sector público y privado para atender a las necesidades particulares del desarrollo económico.
• Investigación aplicada y asistencia técnica en temas tales como la caracterización y priorización de las redes de infraestructuras de transporte regionales, la detección de tramos faltantes y estratégicos y en el avance de la facilitación de los procesos y convergencia regulatoria en torno a buenas prácticas. Todo ello apuntaría a reducir los tiempos y costos de operación, así como las externalidades negativas p

[1] La definición utilizada para infraestructura es el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones —de larga vida útil— que constituye la base sobre la  cual se produce la prestación de servicios considerados  necesarios para el desarrollo de fines productivos,  geopolíticos, sociales y personales.