A coordenação entre as políticas fiscal e ambiental no Brasil: a perspectiva dos governos estaduais

Entre as causas que explicam o hiato entre aspirações e realizações no âmbito do desenvolvimento sustentável tanto na América Latina, em geral, quanto no Brasil, em particular, destaca-se não apenas a insuficiência de instrumentos econômicos para a gestão ambiental, mas, também as falhas de coordenação entre as autoridades fiscais e ambientais. Essas falhas manifestam-se através de problemas de integração, coerência e coordenação intersetorial, intergovernamental e intertemporal de políticas públicas que resultam de deficiências na infra-estrutura organizacional, institucional e política que apóiam, as decisões sobre as intervenções do setor público. A hipótese básica desse estudo é que Coordenação é um bem público intangível e de caráter intermediário cuja oferta é sub-ótima. O estudo, relativo ao caso brasileiro, cobre três tipos de coordenação: horizontal ao nível do governo central, vertical entre os diferentes níveis de governo e intragovernamental no que se relaciona ao setor público estadual. No que diz respeito à política ambiental e à fiscal no contexto do governo central, não há praticamente Coordenação devido à falta de instrumentos fiscais para a gestão ambiental. Com relação à coordenação vertical não há nenhuma evidência de demandas por parte dos estados e municípios para que incentivos fiscais com base na legislação tributária federal sejam concebidos e implementados.Por outro lado, a coordenação vertical da política ambiental com a política fiscal bem como da política ambiental per se tem duas dimensões: entre o governo federal e os estaduais e entre os governos estaduais e municipais. A coordenação intergovernamental entre estados e municípios é mais freqüente. Isso ocorre, em primeiro lugar, porque estado e município tendem a ser mais próximo em decorrência das demandas locais. Em segundo lugar, a carência dos municípios em termos de recursos financeiros e humanos aproxima-os, moldado pelas circunstâncias partidárias, do poder político estadual. Ademais, coordenação vertical entre autoridades ambientais e fiscais e entre estas e as respectivas autoridades municipais foi fortalecida em alguns estados em decorrência da adoção do ICMS Ecológico (ou socioambiental). No que diz respeito à coordenação entre governo federal e os governos estaduais, um espaço institucional onde isso poderia ocorrer seria o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) onde os estados têm representação.Entretanto, tal coordenação inexiste porque instrumentos fiscais e econômicos de uso ambiental não têm sido instrumentados pelo CONAMA cuja atuação é mais normativa e menos estratégica. A falta de coordenação ou falhas de coordenação tem conduzido a freqüentes conflitos entre a política ambiental e outras políticas de governo. Isso mitiga ou neutraliza os efeitos positivos da política ambiental. Ou ainda causa impactos adversos sobre o meio ambiente que não são adequadamente antecipados, neutralizados ou compensados. Na perspectiva dos estados e considerando a coordenação entre política fiscal (ou econômica) e a política ambiental no âmbito do setor público estadual e entre este e os demais níveis de governo, analisam-se situações que são representativas de falta ou de falhas de coordenação em cinco casos. O primeiro diz respeito às compensações ambientais e as taxas de fiscalização; o segundo trata da relação entre a política de atração de investimentos privados via benefícios fiscais e a política ambiental; o terceiro analisa os instrumentos propostos na Agenda 21 e sua compatibilidade com a política fiscal; o quarto trata do ICMS Ecológico e o último contempla a questão do uso da água. A política ambiental para estar em sintonia com a política fiscal e com as demais políticas setoriais teria de ter uma concepção sistêmica.Nessa perspectiva, a questão ambiental deveria ser tratada de forma matricial ou transversal. Infelizmente, os instrumentos para integrar, coordenar e estabelecer coerência entre a política econômica e fiscal e a política ambiental são ainda inexistentes ou insuficientes no setor público brasileiro.