El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe

LA INTEGRACION ECONOMICA AL SERVICIO DE LA TRANSFORMACION PRODUCTIVA CON EQUIDAD


PRESENTACION

En los últimos años, frente a los efectos de la prolongada crisis de los años ochenta y también a las transformaciones en el panorama internacional, América Latina y el Caribe han demostrado creciente capacidad de respuesta. Gobiernos y sociedades civiles han buscado nuevas formas de adaptarse a las cambiantes circunstancias y de enfrentar los múltiples desafíos que se les plantean. Una de las muchas expresiones de dicho proceso de adaptación es el renovado interés en las potencialidades de la cooperación intrarregional, y en especial, en los acuerdos formales de integración económica, tanto multilaterales como sobre todo bilaterales.

El fenómeno es atribuible a varios factores, entre los que cabe mencionar el dificultoso y lento avance de las negociaciones multilaterales en el marco del GATT, el ejemplo que ofrecen el perfeccionamiento de la Comunidad Europea y la creación de una zona de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos –a la cual se suma ahora México–, la gradual convergencia de las políticas económicas aplicadas en América Latina y el Caribe y la creciente afinidad política entre gobiernos civiles y democráticamente electos.

Todo lo anterior podría hacer pensar que ya no es preciso persuadir a los gobiernos y a los diversos actores de las sociedades civiles acerca de las bondades de la integración. Sin embargo, la plétora de compromisos hasta ahora adquiridos dan lugar a numerosas interrogantes que es preciso responder. Algunas de ellas son de carácter general: ¿Por qué se debe favorecer la integración? ¿Qué tipo de integración es el que hay que propiciar? ¿Cuáles son los mecanismos e instrumentos más idóneos para impulsar la integración en la actual coyuntura?

Otras interrogantes son de carácter más concreto. Por ejemplo, ¿en qué se diferencian los "nuevos" esquemas de los adoptados en los años sesenta y setenta? ¿Cómo se concilian los objetivos de la política económica nacional con los compromisos integradores? ¿Conviene promover la gradual convergencia de todos estos acuerdos en uno solo de alcance regional, o es preferible respetar la heterogeneidad de las diversas situaciones y abandonar la pretensión expresa de llegar a configurar una zona de libre comercio latinoamericana?

Estas y otras incógnitas deben ser resueltas para evitar que se traben los acuerdos ya concertados y para continuar avanzando en su instrumentación. En otras palabras, importa aclarar cuál es la mejor forma de apoyar los compromisos adquiridos, para que conduzcan a resultados tangibles; identificar los escollos e incompatibilidades que pudieran surgir de la multiplicidad de acuerdos, a fin de superarlos oportunamente, y, sobre todo, proponer orientaciones para dar continuidad y coherencia a esos compromisos, de modo de aprovechar mejor su potencial aporte en favor de la transformación productiva con equidad.

En este texto, las respuestas a estas interrogantes se proponen en el marco de una tesis central según la cual, en los últimos tiempos, la integración generalmente ha implicado la interacción entre dos tipos de fenómenos. Primero, la apertura comercial y las políticas de desreglamentación que virtualmente todos los países han emprendido a nivel nacional –temas que son objeto de análisis en un documento separado*– han puesto de relieve la importancia relativa del comercio exterior en el conjunto de las economías. Dichos fenómenos también han contribuido a incrementar el comercio recíproco y la inversión intralatinoamericanos, tomando en cuenta la cercanía geográfica. En segundo lugar, a esa tendencia "natural" y no discriminatoria frente a terceros países se ha sumado la integración impulsada por acuerdos o políticas explícitas, que sí entrañan ciertas preferencias con respecto al trato dispensado a las demás naciones.

Se sostiene aquí que la forma en que ambos fenómenos interactúan es de decisiva importancia. Según cual sea su contenido y alcance, los acuerdos oficiales pueden resultar antagónicos o complementarios al desplazamiento hacia una creciente interdependencia guiada por las señales del mercado y orientada a una mejor inserción en la economía internacional. Lo que cabría perseguir, entonces, sería fortalecer los vínculos recíprocos entre ambos elementos, en el marco de lo que aquí se ha denominado "regionalismo abierto", es decir, un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extrarregionales.

Este estudio se presenta en tres partes, precedidas por una sección de síntesis y conclusiones. En la primera parte se exploran las relaciones entre multilateralismo y regionalismo; en la segunda, se examinan las bases de un regionalismo abierto, y en la última se analizan los mecanismos, instrumentos, políticas y esquemas institucionales que, a juicio de la Secretaría, posibilitarían el avance hacia el cumplimiento de los compromisos de integración adquiridos.

En síntesis, el propósito del estudio es estimular el debate en torno de la integración latinoamericana en un contexto cualitativamente distinto al existente en los años cincuenta y sesenta, época de los primeros y pioneros esfuerzos realizados en este sentido por los países de la región.

  

SINTESIS Y CONCLUSIONES

 

1. La integración y la transformación productiva con equidad

 

1. Los efectos de la integración, tanto de signo positivo como potencialmente adverso, son bien conocidos. Entre los primeros, se encuentra el aprovechamiento de economías de escala, especialmente si las prácticas proteccionistas impiden sacar partido de ellas en el mercado mundial. La integración también contribuye a reducir las rentas improductivas derivadas de la falta de competencia, aunque este efecto tiene una influencia ambigua en términos de los incentivos necesarios para promover la innovación. La intensidad de estos efectos aumenta si la envergadura de los socios comerciales es mayor y si el acuerdo contempla niveles reducidos de protección frente a terceros.

2. La integración también puede generar beneficios importantes al influir en las expectativas de inversión nacional y extranjera, o al reducir los costos de transacción, que erosionan la competitividad de los bienes y servicios producidos en la región, como consecuencia de barreras geográficas, institucionales, legales y sociales. Asimismo, es posible que una elevación de la eficiencia se refleje en mayores niveles en el ahorro, en la inversión y en el crecimiento de la productividad del conjunto de factores de la producción. Por consiguiente, los efectos que la integración ejerza sobre las tasas de crecimiento de los países participantes en el proceso pueden ser considerables y duraderos.

3. Otra de las capacidades importantes de la integración se encuentra en el ámbito de la incorporación del progreso técnico y la articulación productiva. Ello incluye el aumento del rendimiento de las actividades de innovación, al reducir las barreras comerciales, favorecer la estandarización de normas y regulaciones, fomentar la creación de centros de excelencia y reducir los costos de la investigación pura y aplicada. La forma en que cada país aproveche estas oportunidades puede variar significativamente, e incluso en algunos casos existe el peligro de que la integración refuerce patrones de especialización en ramas de lento progreso técnico. Junto con otras acciones dirigidas a reforzar la capacidad nacional y regional de desarrollo tecnológico, una forma de evitar o reducir este último efecto potencial es incrementar el flujo de información tecnológica entre países.

4. Para impulsar la transformación productiva también se debe promover la liberalización comercial intrarregional para favorecer el proceso de especialización intraindustrial en curso, si se toma en cuenta que los bienes industriales intercambiados dentro de la región tienden a ser más intensivos en tecnología que los exportados al resto del mundo. Asimismo, el proceso de especialización puede inducir una mayor eficiencia y generar externalidades como resultado del empleo de fuerza de trabajo calificada, el fortalecimiento empresarial basado en diversas formas de vinculación con la inversión extranjera y el contacto más estrecho entre proveedores y usuarios. Este proceso de especialización adquiere mayor importancia actualmente, debido al conjunto de prácticas empresariales asociadas a la apertura y a la desreglamentación en un contexto de globalización, que incluye la desverticalización de empresas y el consecuente incremento de relaciones entre empresas y proveedores independientes de distintos tamaños.

5. Desarrollar estas relaciones, asociadas a una integración espontánea o "de hecho", conlleva la adquisición y difusión de información, capacitación y servicios financieros, y supone la constitución de redes con un potencial de especialización e innovación que puede constituirse en motor de la integración. A su vez implica un creciente flujo recíproco de personas, capital, información y tecnología entre empresas y países, además de la integración puramente comercial, basada en el intercambio de bienes, que tendía a predominar en el pasado.

6. La integración también puede contribuir a elevar la producción y la productividad agrícolas. La expansión del comercio intrarregional de productos agropecuarios sería favorecida por una liberalización simultánea del comercio internacional de estos productos, ya que de lo contrario los subsidios que los mismos reciben en los países miembros de la OCDE continuarían inhibiendo su producción regional. En este caso se puede justificar una protección selectiva que neutralice el efecto distorsionante de tales subsidios, lo cual ya se ha hecho a través de sistemas de bandas de precios en varios países de la región. Asimismo, sería necesario poner en práctica políticas adicionales de apoyo (cadenas de frío, medios de transporte, agilización de los mercados de tierras y de crédito) para evitar los peligros de polarización o inequidad que acarrea la liberalización del comercio en presencia de mercados imperfectos o incompletos.

7. Los compromisos de integración también pueden contribuir a la estabilidad y al aumento de la inversión al elevar la eficiencia de la adopción de decisiones de los países participantes en materia de políticas económicas. Esto se debe a que, al integrarse con otros, dichas políticas se afianzan. Este efecto potencial podría justificar el apoyo financiero que los organismos internacionales prestaran a procesos de integración de gran envergadura que con su éxito podrían fortalecer la credibilidad del conjunto de los países que los integran.

8. Los efectos beneficiosos de la integración no se limitan a las empresas, sino que también se extienden al sistema económico e institucional en que éstas se insertan. Por ejemplo, al emprender en forma conjunta proyectos de infraestructura física y energética, los países también logran economías de escala y una mayor productividad de su inversión. En el mismo orden de ideas, es igualmente posible obtener ventajas de la cooperación en campos tan diversos como la educación y el desarrollo de mercados de capitales.

9. En lo que se refiere a la equidad, en los años sesenta se solía postular que los compromisos integradores favorecían la modernización productiva, pero que la corrección de los rezagos sociales era asunto exclusivo de la política interna de cada país. En la actualidad, si la transformación productiva con equidad se entiende en los términos planteados por la CEPAL (CEPAL, 1992a), la integración puede contribuir a lograr un modelo de desarrollo que impulse, de manera simultánea, el crecimiento y la equidad. En ese sentido, a la par de la ampliación horizontal de la demanda agregada que significa la integración de mercados, se sumaría la ampliación vertical de la demanda, derivada de la integración social a nivel de cada país (1).

 

2. Hacia un regionalismo abierto

 

a) La inserción internacional y los compromisos integradores

10. En los últimos tiempos, todos los gobiernos de la región han realizado ingentes esfuerzos por mejorar su inserción en la economía internacional, como respuesta a la creciente globalización de la economía y a las insuficiencias demostradas en numerosos casos por la anterior estrategia de industrialización. En ese marco, la acción pública se ha orientado a impulsar la competitividad internacional de los bienes y servicios que cada país puede ofrecer de manera más eficiente (2).

11. Hacia mediados de los años ochenta, los acuerdos de comercio intrarregional no desempeñaban un papel relevante en ese proceso. En primer término, persistía la noción de que eran más propicios a la industrialización sustitutiva de importaciones que al esfuerzo exportador. En segundo lugar, para América Latina y el Caribe en conjunto, el mercado regional era limitado, en comparación con el de las principales economías de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), y de bajo o nulo crecimiento. Eso explica, en parte, que se concentraran los esfuerzos en acceder a los mercados de gran envergadura y dinamismo.

12. Sin embargo, por lo menos desde el punto de vista conceptual, es posible postular que los compromisos integradores entre países pueden ser no sólo compatibles con sino también funcionales para el objetivo de lograr crecientes niveles de competitividad internacional. De hecho, ninguno de los países desarrollados o en desarrollo que han asumido compromisos integradores los han planteado como alternativas a una inserción más dinámica en la economía internacional, sino como procesos complementarios para cumplir ese propósito. En los países de ambos grupos se sostiene más bien que su finalidad es la instauración de una economía internacional más abierta y transparente: los procesos de integración serían los futuros cimientos de una economía internacional libre de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes y servicios.

13. Al mismo tiempo, todos reconocen también el riesgo de que la configuración de bloques económicos entre países desarro llados conduzca a un mundo fragmentado, en el que predomine el libre comercio dentro de esas agrupaciones y un comercio más administrado entre ellas y los demás países. En esa perspectiva, la integración sigue teniendo sentido, esta vez como un mecanismo de defensa para compensar algunos de los costos de un aislamiento aún mayor, resultante del eventual aumento del proteccionismo en los países desarrollados.

14. Así, desde el punto de vista regional, la integración latinoamericana y caribeña se justifica si bien por razones distintas en cualquiera de ambas situaciones (CEPAL, 1992a, p. 50). En el primer caso, la integración regional es consecuente con un ordenamiento más abierto y transparente de la economía mundial; en el escenario alternativo, se convierte en un mecanismo para diversificar los riesgos en una economía internacional cargada de incertidumbres.

15.El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC debe evaluarse dentro de esta perspectiva. En el caso concreto de México, representa un medio que le permite lograr acceso más estable a su principal mercado, reforzar la credibilidad de sus políticas y garantizar la incorporación del país al proceso de globalización. Por tratarse del primer acuerdo recíproco de libre comercio suscrito entre un país desarrollado y otro en desarrollo, el TLC podría constituir un importante antecedente para otros países de la región. Cabría esperar la constitución de un TLC abierto, que facilite el acceso de los países de la región de acuerdo con condiciones claras mutuamente convenidas, favoreciendo el acceso conjunto de los países que forman parte de acuerdos de integración congruentes con el regionalismo abierto.

 

b) Integración "de hecho" e integración impulsada por políticas

16. En contraste con el ambiente de escepticismo que enfrentaban los esquemas formales de integración económica en América Latina y el Caribe durante el decenio de los ochenta, ahora proliferan acuerdos de diversa índole y muy heterogéneos en cuanto a sus modalidades y configuración geográfica. Así lo demuestra la suscripción de numerosos convenios de comercio preferencial, normalmente en el contexto de los Acuerdos de Alcance Parcial previstos en el Tratado de Montevideo de 1980, y también las iniciativas tendientes a formar zonas de libre comercio recíproco (que no necesariamente prevén la adopción de un arancel común), uniones aduaneras (zona de libre comercio más un arancel común) o mercados comunes (unión aduanera más el libre movimiento de mano de obra y capitales entre países, lo cual generalmente da lugar a la necesidad de coordinar algunas políticas macroeconómicas y de migración).

17. En América Latina y el Caribe, además de los diversos acuerdos oficiales de integración, el proceso también ha avanzado "de hecho", bajo el influjo de un conjunto de políticas macroeconómicas y comerciales que, sin ser discriminatorias con respecto al comercio con terceros países, han tenido por efecto la creación de condiciones similares en un número creciente y ya mayoritario de naciones de la región y alentado así el comercio y la inversión recíprocos. El consiguiente incremento de la interdependencia económica ha sido posible gracias a varios elementos: una misma tendencia hacia la constitución de un marco macroeconómico coherente y estable, la liberalización comercial unilateral, la promoción no discriminatoria de las exportaciones, la desreglamentación y la eliminación de trabas a la inversión extranjera, las privatizaciones y la supresión de restricciones de pagos. Esta similitud de tendencias también ha sido fortalecida por la cercanía geográfica y la afinidad cultural.

18. En la práctica, la inversión privada y el comercio recíprocos entre países de la región han aumentado significativamente a partir de comienzos del decenio de 1990. En el marco de un proceso de internacionalización, numerosas empresas de los países más grandes están realizando inversiones en el exterior, parte de las cuales se dirige hacia la misma región; los países más pequeños tienden a captar una mayor proporción de inversiones de origen regional que los de mayor tamaño. También es evidente un proceso de racionalización y de desverticalización de numerosas subsidiarias de empresas transnacionales, congruentes con su mayor grado de especialización internacional y regional.

19. Si bien los acuerdos oficiales de integración pueden, a veces, contraponerse a la interdependencia económica impulsada de hecho por las empresas ante las condiciones descritas, es deseable, y también factible, que ambos elementos se complementen. Que así suceda depende, en esencia, de las características de los acuerdos que se suscriban, cuyo contenido y alcance deberá precisamente facilitar que ambos tipos de interdependencia la favorecida por convenios y la impulsada por las fuerzas del mercado se apoyen recíprocamente. Las condiciones que para ello deberán reunir los acuerdos oficiales se analizarán más adelante.

c) El regionalismo abierto

20. En este documento se denomina "regionalismo abierto" al proceso que surge al conciliar ambos fenómenos descritos en párrafos precedentes: la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las complementen.

21. Lo que diferencia al regionalismo abierto de la apertura y de la promoción no discriminatoria de las exportaciones es que comprende un ingrediente preferencial, reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región.

22. Un objetivo complementario es hacer de la integración un cimiento que favorezca una economía internacional más abierta y transparente, en vez de convertirse en un obstáculo que lo impida, limitando así las opciones al alcance de los países de América Latina y el Caribe. Ello significa que los acuerdos de integración deberían tender a eliminar las barreras aplicables a la mayor parte del comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco de sus políticas de liberalización comercial frente a terceros, al tiempo que se favorece la adhesión de nuevos miembros a los acuerdos.

23. Con todo, como se indicó, de presentarse un escenario internacional menos favorable, el regionalismo abierto continúa justificándose como la opción menos mala para enfrentar un entorno externo desfavorable para los países de la región, ya que al menos preserva el mercado ampliado de los países adherentes a los compromisos integradores.

24. Todo lo anterior significa que abordar la integración en el marco del regionalismo abierto entraña compromisos con determinadas características, que contribuyan a una reducción gradual de la discriminación intrarregional, a la estabilización macroeconómica en cada país, al establecimiento de mecanismos adecuados de pago y de facilitación del comercio, a la construcción de infraestructura y a la armonización o aplicación no discriminatoria de normas comerciales, regulaciones internas y estándares. Además, la reducción de los costos de transacción y de la discriminación al interior de la región podría reforzarse con arreglos o políticas sectoriales que aprovecharan, a su vez, los efectos sinérgicos de la integración.

 

3. Las características que favorecen el regionalismo abierto

 

25. Una primera característica que favorece el regionalismo abierto consiste en que los acuerdos deben garantizar una liberalización amplia de mercados en términos de sectores. Esto significa establecer escasas excepciones, para así elaborar listas negativas de bienes y servicios excluidos en vez de listas positivas de aquellos comprendidos en el libre comercio intrarregional, lo cual no impide que se fijen diversos períodos de transición. Por otra parte, dados los efectos favorables que la liberalización ya efectuada unilateralmente ejerce sobre el comercio intrarregional, se hace aconsejable no aumentar las barreras arancelarias y no arancelarias que se le aplican.

26. En segundo lugar, se precisa una liberalización amplia de mercados en términos de países. Ello supone formular acuerdos con condiciones de adhesión flexibles. Hay por lo menos tres mecanismos que facilitarían la ampliación de la cobertura geográfica de los acuerdos de integración y también su armonización: primero, promover la adhesión flexible de nuevos miembros; segundo, conciliar las normas, para lo cual se podrían aprovechar las surgidas del ámbito multilateral; y tercero, otorgar a la inversión de origen intrarregional un tratamiento equivalente al de la nacional.

27. Con la liberalización amplia de mercados en términos de sectores y países, se reducirían los costos económicos derivados de acuerdos sectoriales restrictivos, de la polarización de inversiones y de compromisos contradictorios que provocan incertidumbre, mientras que se alentaría la expansión de la inversión, la incorporación de progreso técnico y el aprovechamiento de las economías de escala.

28. En tercer término, es necesario que el proceso integrador esté regido por normas estables y transparentes, de manera que los acuerdos recíprocos de integración actúen claramente como garantía de que no habrá eventuales riesgos o incertidumbres respecto del acceso al mercado ampliado. Para que así sea se debe contar con normas nítidas y precisas sobre origen, salvaguardias, derechos compensatorios y resolución de controversias. En este sentido, los acuerdos negociados en el seno de la Ronda Uruguay deberían servir de referencia para la formulación de los acuerdos de integración.

29. En cuarto lugar, a medida que la estabilización se consolide en América Latina y el Caribe, perderán peso los argumentos en favor de restringir los acuerdos preferenciales de liberalización comercial a aquellos pares de países que se encuentran más avanzados en materia de equilibrios internos y externos, por lo que pueden ofrecer un contexto estable, predecible y coherente. Cuando exista un mayor número de países bien encaminados por la senda de la estabilización habrá mayores posibilidades de llegar a acuerdos de integración más amplios, es decir, de multilateralizar el proceso. En este sentido, aun cuando se reconoce la heterogeneidad que caracteriza los compromisos integradores subregionales en la actualidad, no es utópico plantear la posibilidad de impulsar un proceso de integración que culmine –sin fecha preestablecida– en la constitución de una zona de libre comercio de alcance regional, y acaso hemisférico.

30. En quinto lugar, en el contexto internacional contemporáneo, los aranceles externos comunes y un moderado nivel de protección frente a terceros son instrumentos eficientes para reducir los incentivos al contrabando y también para evitar acusaciones de comercio desleal relacionadas con el uso de insumos con grados de protección distintos. Asimismo, reducen la necesidad de contar con normas estrictas de origen, que pueden representar un obstáculo importante a la liberalización comercial. Los aranceles comunes pueden introducirse de manera gradual y dar prioridad a aquellos sectores en los que su ausencia provocaría mayores distorsiones, así como a los países cercanos con los que existe un intenso comercio recíproco y que poseen estructuras productivas similares.

31. En sexto lugar, ante la posibilidad de que se llegue a una amplia liberalización intrarregional del comercio y de las inversiones, conviene tener presente el peligro de que las normas de origen pueden llegar a ser un instrumento proteccionista oculto, que discrimine en mayor medida en contra de los países con menor capacidad para aprovechar las potencialidades del mercado ampliado o de los que cuentan con una mayor proporción de inversión de origen extrarregional. Por consiguiente, si bien dichas normas se hacen necesarias, especialmente a falta de un arancel común, hay consideraciones de competitividad y equidad que aconsejan limitar sus exigencias.

32. En séptimo lugar, la extensión del tratamiento nacional a la inversión intrarregional, también contemplada parcialmente en algunos acuerdos de integración, puede producir el efecto adicional de crear oportunidades de inversión en sectores previamente vedados (en particular en el de los servicios), así como también dar una mayor seguridad a las empresas de la región que pretenden invertir fuera de sus países de origen. Este aspecto puede reforzarse mediante cláusulas o acuerdos destinados a proteger la inversión intrarregional y a evitar la doble tributación. Dado que los procesos de privatización y de desreglamentación de los servicios pueden ampliar el número de empresas en condiciones de suministrarlos, a la vez que abren la posibilidad de aprovechar mejor la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región, se fortalecerían las condiciones favorables a un incremento del comercio de servicios y de la inversión de origen intra y extrarregional en este sector en particular.

33. En octavo lugar, la integración también debe contribuir a reducir las trabas o costos de transacción que, además de las barreras comerciales arancelarias y no arancelarias, aumentan los costos de los proveedores regionales y obstaculizan el intercambio recíproco. Reducir estos costos de transacción requiere construir obras de infraestructura que vinculan a los países, eliminar o armonizar normas y regulaciones y efectuar reformas institucionales que faciliten la integración de mercados incompletos o segmentados. Estas acciones pueden requerir recursos financieros de consideración, lo cual justifica evaluarlas y ordenarlas en términos de sus beneficios netos.

34. En noveno lugar, y dada la existencia de desequilibrios comerciales entre países de la región, cabría reconocer que un país puede tener un déficit (superávit) intrarregional y a la vez un superávit (déficit) global en su balance comercial, sin que un desequilibrio comercial intrarregional necesariamente justifique arreglos especiales. Sin embargo, ante desequilibrios intrarregionales y globales transitorios convendría que las acciones dirigidas a enfrentarlos se decidieran mediante negociaciones o consultas previas, para alejar así la posibilidad de escalada de represalías. Una forma de arreglo cooperativo podría ser que los países superavitarios a nivel global facilitaran, con la ayuda de diversas medidas, el ingreso a sus mercados de bienes provenientes de las economías deficitarias. Se evitaría así que las asimetrías macroeconómicas se corrigieran exclusivamente mediante la disminución del comercio recíproco.

35. En décimo lugar, si se considera la vulnerabilidad del comercio intrarregional ante los déficit globales de carácter transitorio de balanza de pagos (y sus posibles repercusiones sobre las tasas de cambio), cabría reforzar jurídica y financieramente los organismos regionales de apoyo a las balanzas de pagos. Ello contribuiría a graduar el ajuste de las cuentas externas de los países, a facilitar así su participación en procesos de integración y a aumentar la confianza en estos últimos.

36. En undécimo lugar, los sistemas de pago pueden asimismo convertirse en un instrumento fundamental para facilitar la expansión de los flujos recíprocos de comercio e inversiones. Su importancia disminuye a medida que se establece la convertibilidad de las monedas, se restablecen los mercados privados de divisas y las monedas nacionales se tornan más atractivas como medio de pago; sin embargo, en la medida que estas últimas no sean utilizadas ampliamente para tal fin en la región, los instrumentos de creación de liquidez regional adquieren más vigencia.

37. En duodécimo lugar, para favorecer la incorporación de progreso técnico es necesario convertir la armonización de normas en un componente fundamental del proceso de integración. En el marco del regionalismo abierto, los acuerdos de integración pueden constituir un mecanismo para favorecer la adopción de reglas internacionales. Entre otros beneficios, es de suponer que la armonización libera recursos que las empresas hubieran tenido que dedicar a enfrentar normas diferenciadas, lo que permite invertir en actividades de mayor rendimiento, como las de investigación y desarrollo, incluyendo aquellas que faciliten la imitación o la asimilación de adelantos técnicos transferidos del exterior.

 

4. La necesidad de arreglos sectoriales flexibles y abiertos

 

38. Un proceso de integración que procure favorecer la incorporación de progreso técnico requiere, además de la liberalización amplia de mercados, arreglos sectoriales flexibles al servicio de las empresas que desean aprovechar los beneficios potenciales de la integración. Correspondería a los gobiernos desempeñar el papel de catalizador para que se generen estructuras flexibles de coordinación empresarial que faciliten la intermediación de la transferencia tecnológica, la creación de redes de información y la apertura de canales o foros de intercambio, reflexión, construcción de consensos y movilización de recursos de apoyo. Estas instancias también podrían servir para gestar proyectos empresariales conjuntos o propiciar otros tipos de acuerdos entre empresas establecidas en diversos países de la región. El Programa Bolívar, por ejemplo, es una propuesta que apunta en esa dirección.

39. En este sentido, convendría reorientar los arreglos sectoriales que forman parte de los acuerdos de integración para que dejen de ser compromisos que sólo se ocupan de la regulación del comercio (con restricciones cuantitativas, prácticas comerciales restrictivas o normas de origen exigentes) y se vuelvan más flexibles y abiertos, con propósitos como eliminar obstrucciones por medio de proyectos (por ejemplo en las áreas de transporte y energía), o de facilitar el comercio y las inversiones.

40. Estos compromisos constituirían instancias de cooperación entre los sectores público y privado y podrían estar dirigidos a cumplir con algunos de los requisitos sistémicos de la competitividad de los países integrantes. La corrección de ciertas distorsiones, como las prácticas comerciales restrictivas, entre las que se cuenta la distribución de mercados entre empresas, podría hacer necesaria la aplicación de políticas sobre competencia. Otras disparidades, como las resultantes del uso de insumos de costos muy diferentes (por ejemplo, el petróleo) o de regulaciones que traban los flujos recíprocos de comercio de bienes y servicios podrían justificar acuerdos sectoriales de armonización.

41. Por otra parte, impulsar la interdependencia requiere facilitar la difusión de tecnologías a nivel regional por diversas vías, como la mayor movilidad de personal calificado entre empresas, la realización de inversiones recíprocas, el uso común de infraestructura, la producción de insumos potencialmente utilizables en diversas industrias, la adopción de nuevos sistemas tecnológicos, y el intercambio de información técnica, experiencias y oportunidades. La importancia que adquieren la cercanía geográfica y la afinidad cultural en el contexto de un proceso más abierto de integración abre la posibilidad de aprovechar estas oportunidades más plenamente que en el pasado.

42. El proceso de difusión e innovación tecnológicas que se buscaría promover mediante la integración exigiría que se facilitaran los vínculos con países extrarregionales en los que se generan las principales innovaciones en dicho ámbito. Para países como los latinoamericanos y caribeños, que normalmente se ven limitados a seguir estos avances desde cierta distancia, éste es un punto crucial, puesto que la transferencia de tecnología que trae consigo la apertura comercial es un componente básico de sus perspectivas de crecimiento. Este hecho reitera la conveniencia de impulsar un proceso de integración intrarregional que contribuya a fortalecer la relación de los países de América Latina y el Caribe con el resto del mundo.

43. Es necesario crear mecanismos para facilitar el acceso a financiamiento y a tecnología a las empresas medianas y pequeñas, que podrían ser uno de los principales beneficiarios del proceso de integración en América Latina y el Caribe. Este propósito forma parte de los esfuerzos complementarios dirigidos a impulsar la transformación productiva con equidad, que establece las bases para un pleno aprovechamiento de los beneficios potenciales de la integración, al tiempo que puede contribuir a reducir algunos de los costos resultantes de ajustarse a la liberalización comercial resultante de los acuerdos de integración.

44. En general, se trataría de generar acciones que estimularan el fortalecimiento de la oferta ante una demanda mayor y más exigente, producto de mercados ampliados y liberalizados. Conjugar estas actividades de manera que estimulen un proceso dinámico de integración y a la vez sean nutridas por éste, y que no se restrinjan a medidas específicas aisladas, dependerá en buena parte de una liberalización amplia del comercio de bienes y servicios entre los países que se integran, así como de la competencia y de expectativas favorables de inversión. También implicará esfuerzos nacionales para mejorar el funcionamiento de los mercados locales de bienes, servicios y factores, al igual que el de los arreglos institucionales necesarios para obtener de la liberalización comercial todos los beneficios que ésta puede ofrecer.

45. Finalmente, la integración social a nivel de cada país, mediante políticas orientadas a reducir la marginación, constituye un condicionante fundamental de la integración regional, no sólo al ampliar el tamaño de los mercados que se integran, sino también a través de la contribución que hace a procesos más participativos y sólidos de desarrollo de la competitividad internacional. Además, en la medida en que la integración resulte funcional a la transformación productiva con equidad, los procesos de integración nacional e integración regional se complementarían y reforzarían de manera recíproca.

 

5. La igualdad de oportunidades para todos los países

 

46. En los años sesenta y setenta, uno de los principales obstáculos a la integración económica entre países distintos en dimensión económica o grado de desarrollo consistía en la distribución desigual de los costos y de los beneficios atribuibles al proceso. Si bien esa preocupación ha menguado hoy en lo que se refiere a los costos, en el contexto de la liberalización comercial, persiste el problema de la igualdad de oportunidades para acceder a los beneficios potenciales de la integración, ya sea entre países latinoamericanos y caribeños, o incluso entre un país de la región y otro desarrollado. Así, frecuentemente los gremios de empresarios de países que se consideran rezagados por distintos motivos aducen su inferioridad estructural para competir con empresas homólogas de países que ofrecen condiciones superiores en materia de economías de escala, acceso a tecnología, acceso a insumos o las condiciones sistémicas en que se insertan las empresas. Este argumento es pertinente en distintos contextos, sea de los países latinoamericanos frente a los desarrollados del hemisferio, o de los países de menor desarrollo relativo o menor dimensión económica frente a los que reúnen características opuestas.

47. Una primera forma de conciliar estas consideraciones consiste en aplicar el proceso de desgravación que conllevan los acuerdos de integración de manera gradual y progresiva para facilitar los acomodos de las actividades productivas a las nuevas circunstancias. Implicaría, además, que el ajuste de los países o sectores que se consideren con menor capacidad para aprovechar el potencial del mercado ampliado sea a través de procesos más lentos aunque claramente acotados de desgravación.

48. Una segunda forma de conciliar estas diferencias consistiría en la adopción de compromisos de tratamiento especial que involucraran la generación de beneficios tanto para los países con menor capacidad de aprovechar el potencial de la integración como para los demás. Cabría tomar en cuenta, en este contexto, que determinadas acciones de integración pueden ser convenientes cuando dan lugar a beneficios para algunos países, aun cuando no afecten la situación de otros. Este principio podría extenderse a situaciones en que los países que obtuvieran mayores beneficios de la integración compensaran a aquellos países con mayores costos potenciales; de esta manera se evitaría que la integración los perjudicara, al tiempo que se aseguran beneficios para otros países.

49. Así, además de cláusulas de protección y de extensión del tratamiento nacional a la inversión de origen intrarregional cuando aún no se haya otorgado, podrían contemplarse mecanismos crediticios o fiscales para otorgarle incentivos a la inversión intrarregional destinada a los países con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integración. Ello podría incluir el financiamiento de proyectos de inversión del sector privado con cierto grado de concesionalidad, o el otorgamiento de incentivos fiscales a las empresas privadas que invirtieran en estos países. Tanto el mecanismo que se fuera a seleccionar como el origen de los recursos requeridos podrían ser de carácter multilateral, pudiéndose aprovechar los organismos financieros regionales y subregionales para suministrar la base institucional de estas medidas.

50. Lo anterior estaría reflejando el hecho que la integración puede desempeñar un papel importante para favorecer la imitación y transferencia de tecnologías mediante la facilitación de la movilidad de recursos humanos calificados entre países y la promoción de la inversión intrarregional. En la medida que exista difusión de tecnología, se reducirán las desventajas que enfrentan los países más pequeños o menos eficientes al efectuar innovaciones.

51. Una tercera forma de conciliar diferencias sobre el tratamiento de los países con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integración consiste en adoptar medidas que faciliten la integración de éstos sin necesidad de acudir a medidas discriminatorias o especiales. Una, como se señaló anteriormente, involucra evitar normas de origen muy rigurosas. Otra consiste en evitar que se den efectos de polarización de inversiones y de ventajas competitivas como resultado de acuerdos compartimentalizados (bilaterales o trilaterales) de libre comercio que implican acceso a mercados más amplios y a insumos de menor costo por parte de un número reducido de países. Para evitar esa situación conviene –como se indicó– contar con cláusulas que efectivamente faciliten el acceso del mayor número posible de miembros a los acuerdos ya establecidos.

52. Como parte de este último conjunto de medidas, también le corresponderá a los países con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integración adoptar políticas adecuadas para enfrentar el comercio desleal que podría provenir de las empresas más grandes de la región. A corto plazo involucra políticas antidumping que a través de procedimientos objetivos, no discriminatorios y transparentes –asumidos a nivel nacional o subregional–, y tomando los acuerdos negociados en la Ronda Uruguay como referencia, tengan la capacidad de evitar el efecto de prácticas predatorias. A más largo plazo podría contemplarse una política de competencia que fuera parte de los acuerdos de integración, y que tuviera como objetivo disuadir este tipo de prácticas a través de acciones punitivas que no involucraran restricciones al comercio.

 

6. La coordinación de políticas en el mediano y largo plazo

 

53. La integración comercial puede inducir una mayor necesidad de coordinar las políticas macroeconómicas. Sin embargo, y no obstante la atención que ha recibido el tema en el seno del MERCOSUR, en América Latina y el Caribe esta coordinación tiende a ser limitada, particularmente cuando existen condiciones de inestabilidad que impiden que un país ejerza un control efectivo de sus propios instrumentos. Además, debe tomarse en cuenta que las formas más sólidas de coordinación surgen como resultado de un proceso bastante largo, durante el cual la integración va adquiriendo mayor impulso y las políticas macroeconómicas interactúan constantemente.

54. Las actuales restricciones justifican definir un itinerario que podría comenzar con un intercambio de información y un examen de las repercusiones que determinadas economías pueden provocar en las demás. Esto implicaría un proceso de aprendizaje que, junto con aportar una dimensión multilateral, podría facilitar la cooperación y también contribuir a reducir el riesgo de que se produzcan acciones y reacciones que originen conflictos. Como una forma complementaria de coordinación se podrían establecer reglas generales sobre el tipo de políticas que las partes se comprometerían a adoptar, así como sobre las medidas (tipos de cambio múltiple, ciertos subsidios, sobretasas) que se acordaría evitar.

 55. Por otra parte, la falta de consenso sobre el régimen cambiario óptimo, las dificultades para lograr una convergencia de las políticas fiscales y monetarias y la propia experiencia europea sugieren que la coordinación de la política cambiaria, en un marco estrecho, no es una opción práctica en la fase inicial en que ahora se encuentran los procesos de integración latinoamericana y caribeña. Sin embargo, así como su avance hace necesario compatibilizar –dentro de ciertos márgenes– los desequilibrios internos de los países participantes mediante políticas monetarias y fiscales, es preciso hacer lo mismo con los desequilibrios externos. Una vez que el intercambio comercial entre los socios haya alcanzado un volumen significativo, el establecimiento de un mecanismo flexible de compatibilización cambiaria puede ser un elemento funcional dentro del esquema sugerido de coordinación laxa de políticas macroeconómicas.

56. La creciente interdependencia que acompaña a la integración también implica más necesidades de cooperación y de armonización en nuevas áreas; una de ellas es la de las normas y regulaciones laborales. Aunque existen serias diferencias de opinión sobre la conveniencia de vincular la política comercial con la armonización de normas laborales, las migraciones y la facilitación de la movilidad de las personas requieren reglamentaciones complejas, particularmente si se contempla otorgar tratamientos diferentes a las diversas categorías de trabajadores.

 57. Otro tema que merece atención es el de las políticas sobre competencia, ya que existe la posibilidad de que complementen las políticas de apertura y que, al mismo tiempo, sustituyan los instrumentos de protección hasta ahora utilizados para enfrentar la competencia desleal de las importaciones. En particular, cabe considerar que la puesta en práctica de políticas supranacionales de competencia, como las aplicadas en el seno de la Comunidad Europea, puede contribuir a evitar los peligros anticompetitivos que origina la utilización de algunos instrumentos de política comercial, como los derechos antidumping, entre países que son miembros de un acuerdo de integración.

 58. Por último, tanto el mayor grado de interdependencia en la región como las exigencias del mercado internacional condicionarán la cobertura temática de los acuerdos de integración en el futuro. Aparte de los temas macroeconómicos, laborales y de competencia, puede preverse que se prestará creciente atención a temas adicionales de la agenda internacional de las relaciones económicas, entre ellos los de medio ambiente y de la propiedad intelectual.

 

7. Aspectos institucionales

 

59. Las instituciones encargadas de impulsar procesos de integración económica deben estar en consonancia con el grado de avance de los mismos procesos. Si sólo se trata de abolir los obstáculos a la libre circulación de mercancías, las instituciones podrán ser predominantemente intergubernamentales y relativamente modestas. En cambio, para conducir procesos más complejos, que contemplen la coordinación de políticas, se precisan instancias también más desarrolladas y de carácter intergubernamental.

60. En todo caso, cabría evitar la adopción de compromisos rígidos y favorecer más bien esquemas flexibles, dotados de la adaptabilidad necesaria como para que sea la propia dinámica del proceso la que imponga el ritmo de desarrollo institucional. Interesa, además, que se permita y facilite una mayor participación de las organizaciones representativas de los diversos intereses sociales, en consonancia con el ánimo democratizador que se percibe en la región. En ese mismo orden de ideas, se justifican las instancias como el Parlamento Latinoamericano, que introducen el tema de la integración a la agenda política a nivel de cada país de la región.


NOTAS

* Véase CEPAL, América Latina y el Caribe: políticas para mejorar su inserción en la economía mundial (LC/G/1800(SES.25/3)), Santiago de Chile, 1994.

(1) Lo anterior también está asociado a la necesidad de mejorar la organización de los mercados de trabajo, crédito, educación y tierras en cada país (CEPAL, 1992a). Ambos procesos de ampliación del mercado se beneficiarían con la reducción de los costos de transacción.

(2) . El tema más amplio de la manera de mejorar la inserción de las economías de América Latina y el Caribe en las corrientes comerciales y financieras de la economía mundial se examina en: CEPAL (1994).