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Consulta regional de América Latina y el Caribe sobre financiamiento del desarrollo

Por Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL

10 de agosto de 2011|Discurso

 

Intervención de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en la apertura de la Consulta Regional de América Latina y el Caribe

sobre Financiamiento del Desarrollo

 

Santiago, 12 de marzo de 2015

CEPAL

 

Heraldo Muñoz, Ministro de Relaciones Exteriores de Chile,

Hongbo Wu, Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales,

Jessica Faieta, Directora Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

George Talbot, Cofacilitador del proceso preparatorio de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo,

Eduardo Gálvez, Director General Adjunto para Asuntos Multilaterales y Globales del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile,

Representantes permanentes y delegados de los países de América Latina y el Caribe ante las Naciones Unidas,

Embajadores y miembros del cuerpo diplomático,

Autoridades nacionales,

Colegas del sistema de las Naciones Unidas,

Invitados especiales,

Amigas y amigos:

Me es muy grato darles la más cordial bienvenida a la CEPAL.

Es un honor para nosotros organizar conjuntamente con el Gobierno de Chile la Consulta Regional de América Latina y el Caribe sobre Financiamiento del Desarrollo, de cara a la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, que se celebrará en Addis Abeba, del 13 al 16 de julio de 2015, y cuyo objetivo central es reafirmar el Consenso de Monterrey aprobado en 2002 y la Declaración de Doha aprobada en 2008.

La agenda para el desarrollo después de 2015 supone un cambio de paradigma, dado que se trata de una agenda universal que integra las dimensiones económica, social y ambiental como pilares centrales del desarrollo sostenible. Es transformadora, porque implica cambios profundos en nuestros modos de producción, de consumo y en general en nuestros estilos de vida y convivencia. Fija un horizonte claro en el tiempo y traza un camino hacia la igualdad entre géneros y generaciones, a la vez que reconoce la importancia de erradicar la pobreza en los próximos 15 años. La CEPAL se ha hecho cargo de esta profunda transformación y ha puesto a la igualdad en el centro de la agenda para el desarrollo. Hemos presentado a los gobiernos una trilogía que incluye La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (2010), que nos hemos fijado como horizonte; Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (2012), que consideramos el camino, y Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible (2014), donde presentamos a la política como el instrumento. Apostamos a la construcción de una única agenda universal e irreversible de desarrollo sostenible con igualdad, en el marco del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Para enfrentar este cambio de paradigma se requerirán medios de implementación de gran envergadura. Esto incluye, primero, una arquitectura financiera internacional más equitativa; segundo, un sistema de comercio más simétrico y accesible; tercero, reglas de transferencia de tecnología más justas y al servicio del desarrollo inclusivo y sostenible, y cuarto, reformas sistémicas en cuanto a la participación de los países emergentes en un sistema fiscal global más equilibrado. Para lograr este fin se deberán movilizar gran cantidad de recursos, tecnología y capacidades en un difícil contexto internacional y en medio de transformaciones geopolíticas sin precedentes.

Se requerirán cambios profundos en la arquitectura internacional para el desarrollo en términos de las fuentes, actores y mecanismos. Además se necesitará un cambio significativo en la forma mediante la cual se obtienen, se organizan y se asignan los recursos, la tecnología y el poder económico.

El cumplimiento de los 17 objetivos de desarrollo sostenible y sus 169 metas para 2015 exigirá la formulación de políticas de Estado, la formación de asociaciones estratégicas y un cambio en la ecuación Estado, mercado y sociedad, que involucrarán fuentes y mecanismos tradicionales e innovadores de financiamiento, además del concurso de múltiples actores, instituciones e instrumentos. En estas palabras de apertura, quisiera destacar algunos temas relativos a los esfuerzos que se requieren en la movilización interna y externa de recursos para cumplir con la agenda para el desarrollo después de 2015 y que son particularmente relevantes para los países de ingreso medio como los de América Latina y el Caribe. Aquí estamos presentando el documento Financiamiento para el desarrollo en América Latina y el Caribe: un análisis estratégico desde la perspectiva de los países de renta media.

Los países de la región han hecho importantes esfuerzos en la movilización de recursos a nivel nacional, regional y global.  

La puesta en marcha de reformas tributarias en la región en las dos últimas décadas ha redundado, junto con otros factores, en un aumento de la carga tributaria y en una reorientación de la política fiscal para considerar su importancia redistributiva además de su rol estabilizador de la macroeconomía.

Entre 1990 y 2013, la carga tributaria de la región aumentó en promedio entre un 14,3% y un 21,3% del PIB. Como resultado, en dicho período se ha reducido la brecha de la carga tributaria de la región con respecto a la OCDE de 18 a 13 puntos porcentuales.

No obstante, los avances realizados en el aumento de la carga tributaria se han visto limitados por los problemas de evasión, elusión e incumplimiento fiscal, tal como se discutió en la 27ª versión del Seminario Regional de Política Fiscal, que se celebró esta misma semana en la CEPAL, donde se presentó el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2015.

Hay tareas pendientes para mejorar la estructura tributaria y alcanzar mayor progresividad en las imposiciones. Se trata de avanzar en las reformas para que quien gana más pague más y haya mayor equidad tributaria y mayor equilibrio entre las imposiciones sobre la renta y el patrimonio y aquellas que gravan el salario o el consumo.

Además, la movilización interna de recursos públicos requiere reformas para enfrentar la evasión y la elusión fiscales y regular los flujos ilícitos. Lo fiscal debe complementarse con una estrategia para ampliar los sistemas financieros de la región y aumentar la inclusión financiera, entre países y dentro de ellos, para incorporar más largamente a la población (hoy solo el 40% tiene acceso a instituciones financieras formales). Para tal fin es preciso fortalecer el rol de la banca de desarrollo tanto a nivel nacional como regional y global.

En lo que se refiere a la evasión y la elusión, las tasas de evasión fiscal del IVA correspondientes a los países de América Latina varían entre un 17,8% y un 37% de la recaudación por concepto de este impuesto, mientras que en el caso de la OCDE el nivel de variación es mucho menor (de un 3% a un 22%). Según estimaciones preliminares, la tasa de evasión fiscal del IVA para la región equivale a entre un 1% y un 2% del PIB o lo que es lo mismo a lo que la región recibe anualmente por concepto de asistencia oficial para el desarrollo (AOD).

Las tasas estimadas de evasión del impuesto sobre la renta de las personas físicas y las sociedades son aún más elevadas. Estas promedian el 46% y el 49% de la recaudación total respectiva para el período comprendido entre 2006 y 2010, lo que equivale a cerca del 1% del PIB de la región.

La evasión y la elusión fiscales, sumadas al trato preferencial de las rentas de capital, alivianan sobremanera la carga tributaria de los estratos más elevados de ingresos, limitando así el impacto redistributivo del impuesto sobre la renta. En nuestra región se observa que la tasa efectiva que pagan los individuos pertenecientes al 10% de la población de mayores ingresos apenas alcanza un valor promedio del 5,4%.

Cerrar la brecha de la evasión y la elusión fiscales en la tributación directa e indirecta permitiría generar un ahorro de un 3% del PIB regional y aumentar la disponibilidad de recursos para financiar el gasto social. De hecho, en este escenario el gasto social podría crecer de su actual nivel del 19% al 22% del PIB regional.

El fortalecimiento de los sistemas tributarios de la región es una de las prioridades para un desarrollo sostenible. En este sentido, 15 países han llevado adelante reformas fiscales orientadas tanto a elevar la recaudación como a mejorar la equidad tributaria y la redistribución de los recursos.

Esta aspiración será posible disminuyendo las exenciones, fortaleciendo las administraciones tributarias para controlar la evasión y la elusión y aplicando un trato equitativo a las rentas y al capital, sin castigar permanentemente al consumo.

Además, hay que mejorar la calidad y la transparencia del gasto público para garantizar la provisión adecuada de bienes públicos a la ciudadanía, avanzando hacia una gestión de resultados para el desarrollo y promoviendo pactos fiscales y sociales que ayuden a estimular la inversión.

Junto con los problemas internos de evasión y elusión, los gobiernos de la región enfrentan nuevos retos en el ámbito internacional. Se observan notables esfuerzos por reducir la deuda externa pública entre 1990 y 2014, de un 70% a un 16% del PIB, y la deuda total de un 90% a un 34,4% del PIB. La excepción es el Caribe, donde hasta 2014 el promedio se empinaba al 80%.

Los nuevos retos incluyen combatir los flujos ilícitos derivados, entre otros, del lavado de dinero y la fuga de capitales; las prácticas de las multinacionales que, merced a los acuerdos de doble tributación, pueden tributar allí donde el impuesto al beneficio es menor y no necesariamente donde se lleva a cabo la producción, y la existencia de los mal llamados paraísos fiscales, que no solo constituyen una fuente significativa de evasión fiscal sino que además fomentan la competencia fiscal perniciosa y actividades que producen externalidades negativas.

Los flujos ilícitos constituyen una gran transferencia de recursos de los países en desarrollo, incluidos los de América Latina y el Caribe, a los países desarrollados. A nivel global los flujos ilícitos representan en la actualidad más de 1 billón de dólares, que equivalen al 1,5% del PIB mundial y al 5% del ahorro mundial y exceden con creces el volumen de flujos privados del mundo.

El volumen de flujos ilícitos es ampliamente suficiente para financiar algunos de los objetivos sociales del desarrollo, incluida la erradicación de la pobreza, cuyo valor estimado es de 66.000 millones de dólares al año a nivel mundial.

En el caso de América Latina y el Caribe, los flujos ilícitos se estiman en más de 150.000 millones de dólares, cifra que sobrepasa los flujos de inversión extranjera directa (IED). Los flujos ilícitos representan para la región el doble de las remesas y 14 veces la AOD.

Este contexto pone en evidencia la necesidad de generar grandes acuerdos y reglas fiscales a nivel mundial, profundizando los mecanismos de cooperación internacional entre países y bloques regionales.

Se trata de fortalecer los acuerdos internacionales y regionales para mejorar la transparencia impositiva, evitar maniobras evasivas por parte de grandes empresas transnacionales, preservar mayores derechos de imposición en el país “fuente” donde se generan los beneficios y limitar los incentivos tributarios. En la medida en que la competencia por la atracción de inversiones extranjeras ha generado una competencia de incentivos tributarios, resulta fundamental abordar la consecuente erosión de las bases tributarias desde una perspectiva regional o multilateral.

En tal sentido, el Comité de Expertos sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación dependiente de las Naciones Unidas puede cumplir un papel fundamental, abriendo espacios para alcanzar acuerdos y consensos y permitir viabilizar una progresiva coordinación y armonización de los tributos y normas fiscales a nivel internacional, y también en los países de América Latina y el Caribe.

Otra forma mediante la cual América Latina y el Caribe pierde recursos que podrían destinarse al desarrollo y cumplimiento de los objetivos sociales de desarrollo es a través de importantes filtraciones financieras producidas por la repatriación de utilidades de la inversión extranjera directa (IED) que, conjuntamente con las remesas, es la principal fuente de recursos externos para la región. La IED y las remesas representan cerca del 90% de los recursos externos totales, sobrepasando con creces la participación de la AOD.

Desde la década de 1990 los flujos de repatriación de utilidades equivalen a cerca de la mitad de los flujos de IED y corresponden a gran parte de los déficits en cuenta corriente de algunos países de la región.

A un nivel más general, las corrientes de financiamiento privado tal como la IED, y también los flujos de cartera, plantean problemáticas altamente significativas desde el punto de vista del financiamiento para el desarrollo.

Los flujos de cartera son volátiles y procíclicos. Por su parte, la IED no solo no es tan estable como se solía pensar sino que además tiende a ser procíclica, lo que puede contribuir a amplificar las fluctuaciones de los ciclos económicos.

El papel de los flujos privados dentro del financiamiento para el desarrollo refleja el hecho de que están motivados principalmente por la ganancia económica, lo que puede ocasionar que la inversión sea insuficiente en áreas cruciales para el desarrollo sostenible, como la reducción de la pobreza o el mejoramiento de la infraestructura, si el rendimiento esperado —ajustado por el correspondiente riesgo— es insatisfactorio con relación al de oportunidades alternativas de inversión.

Así, pese a su relevancia como fuente de financiamiento, la IED puede tener un impacto escaso en la innovación y en las capacidades de conocimiento a nivel local.

Aprovechar los mercados y flujos de capital privado y alinear los incentivos privados para cumplir con la agenda para el desarrollo después de 2015 requerirá intervenciones públicas para atraer la inversión privada hacia las necesidades de producción y desarrollo.

En este contexto, es importante reconocer que no todas las áreas se prestan a la inversión privada, ya que no generan los suficientes retornos monetarios, y que por ende se deben combinar recursos públicos y privados (blending), con el objeto de lograr el apalancamiento necesario para maximizar el impacto del financiamiento para el desarrollo.

También se requiere igualar las condiciones de acceso a los mercados de capitales privados, lo que es particularmente relevante para los países de renta media, que enfrentan un proceso de graduación de la AOD sin tener la garantía del acceso a los mercados privados.

La capacidad de acceder de forma efectiva al financiamiento privado en los países en desarrollo y en América Latina y el Caribe varía ampliamente. De hecho, el acceso al financiamiento privado está sujeto a múltiples requisitos y condicionalidades, lo que dificulta la adopción por parte de los países de la región de un enfoque estratégico para financiar sus prioridades de desarrollo y evaluar el impacto y la eficacia de las fuentes de financiamiento para el desarrollo. Las dificultades de acceso al mercado de capitales y la falta de capacidad de ahorro son parte estructural de la denominada “trampa de la renta media”.

Este esfuerzo en la movilización de recursos internos y externos y públicos y privados debe venir acompañado de una mayor variedad de instrumentos y de nuevas combinaciones de distintas modalidades de financiamiento para generar sinergias entre sí.

En este sentido, las fuentes innovadoras de financiamiento han ganado en importancia y aparecen cada vez más como una alternativa viable para financiar el desarrollo productivo. Los mecanismos de financiamiento innovadores pueden proporcionar flujos financieros estables y predecibles para los países en desarrollo. Además, son instrumentos con un doble dividendo, ya que ayudan en la provisión de bienes públicos a la vez que recaudan ingresos y apoyan la colaboración con el sector privado.

Entre las nuevas modalidades de financiamiento y cooperación hay que destacar la cooperación Sur-Sur, que tiene el potencial de convertirse en un motor del desarrollo sostenible. La cooperación Sur-Sur se caracteriza por ser una cooperación entre iguales y hace hincapié en las áreas de infraestructura, la cooperación técnica y el intercambio de conocimientos. De ahí que la cooperación Sur-Sur puede dar un gran impulso al desarrollo, sobre todo para los países de renta media que buscan estrategias para lograr un crecimiento productivo y sostenido y evitar quedar atrapados en la “trampa de la renta media”.

Los esfuerzos para movilizar los recursos internos y externos y sus distintas modalidades no bastan por sí solos. Alcanzar y mantener niveles adecuados de movilización de los recursos internos es una condición necesaria pero no suficiente para lograr que la arquitectura del financiamiento para el desarrollo pueda satisfacer eficazmente las necesidades de desarrollo de los países. Las estrategias de movilización de los recursos internos deben integrarse en el contexto más amplio de un entorno externo favorable.

Un entorno global favorable debería afrontar y reducir las asimetrías existentes en el sistema financiero internacional y en el comercio mundial.

El sistema financiero internacional es asimétrico en cuanto a sus mecanismos de gobernanza, ya que no otorga el peso y el reconocimiento adecuados a las economías en desarrollo, y en lo relativo a las diferencias en el acceso de los países al financiamiento y en los costos de ese financiamiento. Las economías en desarrollo y emergentes representan la mitad de la actividad económica mundial pero detentan cerca del 40% de las cuotas en el Fondo Monetario Internacional y de los derechos de voto en el Banco Mundial.

Asimismo, el sistema financiero internacional no ha conseguido proporcionar estabilidad como un bien público global ni canalizar recursos hacia el sector productivo.

El sistema de comercio internacional también muestra asimetrías referentes a la disparidad entre la importancia de las economías en desarrollo y su grado de participación en el comercio mundial o sus oportunidades de acceder a los mercados. También existen asimetrías en lo relativo a las limitadas oportunidades que tienen las economías en desarrollo de captar y disfrutar de los beneficios de las transferencias de tecnología y de la adquisición de conocimientos.

Las demandas que impondrá la agenda para el desarrollo después de 2015 son, sin lugar a dudas, ambiciosas. Pero a la vez nos brindan una oportunidad para cumplir con una agenda pendiente en América Latina, partiendo de un cambio estructural virtuoso, que permita reducir los niveles de desigualdad en la región y alcanzar su potencial económico y social.

En este sentido, la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en Addis Abeba representa una ocasión única para enfrentar los desafíos de los países de renta media, desplegar el financiamiento efectivo en todos los niveles de ingreso y refundir la arquitectura financiera mundial para el desarrollo a fin de cumplir con el cambio de paradigma que representa la agenda para el desarrollo después de 2015.

Esperamos que el trabajo, los debates y las reflexiones de los próximos dos días puedan alimentar la agenda de financiamiento para el desarrollo que se discutirá en Addis Abeba y permitan resaltar la problemática que enfrentan los países de renta media, entre los que se incluyen los de América Latina y el Caribe.

Muchas gracias.