Más allá del Consenso de Washington:
una visión desde la CEPAL

 

José Antonio Ocampo,
Secretario Ejecutivo de la CEPAL


Este artículo actualiza y complementa las ideas que ha planteado la CEPAL a lo largo de la década de los noventa, a partir de la estrategia de transformación productiva con equidad y de los aportes de Fernando Fajnzylber. Tras unos párrafos introductorios (sección I), se examinan las características salientes de la situación actual de la región en el terreno macroeconómico, social y de la reestructuración productiva (sección II); se plantean orientaciones y políticas en cado uno de dichos frentes, con propuestas que destacan la necesidad común de avanzar en una segunda ola de reformas, que no se limiten a una mayor liberalización de los mercados, sino que busquen una interrelación pragmática entre Estado y mercado. En seguida se estudian los retos macroeconómicos, especialmente el manejo de la vulnerabilidad externa y el proceso de inversión, ahorro y financiamiento (sección III). Luego se analizan los espacios privilegiados de la mesoeconomía, en particular el desarrollo tecnológico, las complementariedades estratégicas entre las decisiones de inversión, y la regulación de los servicios de infraestructura (sección IV). Por último, se examinan los temas de equidad y política social, especialmente los determinantes de la equidad, los espacios de la política social y las reformas de segunda generación en este frente (sección V).  

I Introducción

A lo largo de los años noventa el debate económico internacional y regional ha ido cambiando gradualmente de contenido. El énfasis inicial en los postulados del Consenso de Washington sobre ajuste macroeconómico y liberalización de los mercados ha ido dando paso a una visión más equilibrada, en la cual, como lo señalara recientemente el economista principal del Banco Mundial, se postulan más instrumentos y objetivos más amplios para el proceso de desarrollo (Stiglitz, 1998). Sin dejar de lado la estabilidad macroeconómica y las ventajas de contar con mercados más abiertos, el mejor funcionamiento de dichos mercados y de las estructuras públicas se visualiza cada vez más como un instrumento complementario para buscar objetivos que, más allá del crecimiento económico, incluyan también la equidad y la cohesión social, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo democrático.

De acuerdo con este enfoque, se argumenta aquí que tras los avances logrados con las reformas estructurales en materia de estabilidad macroeconómica, apertura externa y racionalización del Estado, se requiere una segunda ola de reformas. Pero éstas no pueden limitarse a una mayor liberalización de los mercados, sino que deben buscar pragmáticamente una interrelación entre Estado y mercado que permita desarrollar tan extensa agenda. En algunos casos, puede ser además necesario reformar las reformas para responder a los vacíos en la primera ola de reformas que se han hecho evidentes en los últimos años (FfrenchDavis, en prensa). El artículo actualiza y complementa las ideas que ha planteado la CEPAL a lo largo de los años noventa, a partir de la obra Transformación productiva con equidad (CEPAL, 1990) y de los aportes seminales de Fernando Fajnzylber que les sirvieron de sustento (véase, en especial, Fajnzylber, 1990).

El artículo hace un breve repaso inicial de las características de la situación actual en la región y luego aborda sucesivamente temas centrales del manejo macroeconómico, del mesoeconómico y de la distribución de los frutos del desarrollo. Desafortunadamente, las limitaciones de espacio impiden tratar aquí otros aspectos de igual trascendencia: los temas relativos a la sostenibilidad ambiental, al desarrollo democrático y a las estructuras gubernamentales. El carácter sucinto de nuestras consideraciones no hace suficiente justicia a cada uno de los temas tratados, pero sirve para delinear elementos fundamentales de la estrategia que viene proponiendo la CEPAL a los países de la región.


Esta es una versión revisada de un documento preparado para el Seminario "Modelo y políticas de desarrollo: Un tributo a Aníbal Pinto", organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (Rio de Janeiro, 22 y 23 de junio de 1998). El autor agradece los comentarios a una versión previa de este trabajo de Oscar Altimir, Osvaldo Rosales y Osvaldo Sunkel, así como la colaboración de diversas personas de la CEPAL, en especial Ricardo FfrenchDavis, Gunther Held y Stephany GriffithJones, quienes participaron en la elaboración de documentos anteriores, algunas de cuyas conclusiones se recogen en la parte II de este artículo. Conversaciones con Oscar Altimir y Samuel Morley han sido muy útiles para aclarar algunas ideas de la sección V, en la que se recoge en gran medida un documento anterior del autor (Ocampo, 1998a). Finalmente, el autor agradece también a Camilo Tovar por la elaboración de los cuadros y gráficos incluidos en este trabajo.


II Una visión panorámica de la región


El hecho económico más destacado de los años noventa en América Latina y el Caribe es, sin duda, la reanu dación del crecimiento. Este hecho ha sido mucho más evidente en América Latina, donde el ritmo medio de expansión del PIB entre 1990 y 1998 superó ampliamente el de la década anterior (3.5%, contra 1.2% en los años ochenta) y se aceleró en todos los países, salvo en Paraguay. En el Caribe, por el contrario, el ritmo medio sigue siendo más bajo (1.5%) y hay evidencia de desaceleración en varios países.

El crecimiento medio de la región sigue siendo inferior no sólo al que la CEPAL ha considerado deseable para cerrar las brechas que separan a la región de los países más desarrollados (6 a 7% anual), sino a las tasas que exhibió la región entre los años cincuenta y setenta: 5.5% anual (gráfico 1). Esto refleja, además, la dificultad de recuperar los niveles de inversión característicos de la fase de mayor dinamismo económico. El gráfico 2 muestra claramente este fenómeno: la tasa de inversión se ha recuperado, de un 20% del PIB a comienzos de la década a un 23 o 24% en promedio en los últimos años, aunque dista todavía de los niveles anteriores a la crisis de la deuda. Lo que es igualmente preocupante, el ahorro nacional se ha mantenido bajo, con lo cual el financiamiento de la inversión hoy depende en mayor proporción del ahorro externo (gráfico 3).

El mayor crecimiento ha estado acompañado de más estabilidad macroeconómica. En realidad, la estabilidad alcanzada, inédita en varias décadas, y la prontitud con la cual las autoridades reaccionan con decisión frente a los desequilibrios financieros que se presentan constituyen señales claras de estabilidad y son, sin duda, fortalezas que le han dado una solidez relativa a la región en medio de las turbulencias generadas a partir de la crisis asiática (CEPAL, 1998c). La manifestación más clara de esta tendencia es la disminución de la inflación. Aun después de controlar todos los procesos de hiperinflación, lo cual redujo la tasa de incremento de los precios de promedios de tres dígitos a comienzos de la década a 25.9% en 1995, dicha tasa continuó reduciéndose al 10.5% en 1997. Por otra parte, aunque persisten problemas en varios países y hay fragilidades evidentes, la reducción de los déficit fiscales a niveles que han oscilado entre el 1 y el 2% del PIB, en promedio, es otra señal de los avances en materia de estabilidad, como lo señaló el reciente informe de la CEPAL titulado El pacto fiscal (CEPAL, 1998b).

Hay también, sin embargo, elementos preocupantes en este frente. El primero es la gran sensibilidad del crecimiento económico a los ingresos de capital (gráfico 4), que tiene como uno de los elementos más preocupantes la tendencia a sustituir ahorro interno por ahorro externo (véase, al respecto, la sección III de este trabajo). El segundo es la gran sensibilidad de la balanza comercial al crecimiento (gráfico 5), lo cual refleja, a su vez, la elevada elasticidadingreso de la demanda de importaciones que caracteriza hoy a las economías latinoamericanas. En este contexto, resulta paradójico el sesgo que exhiben los paquetes recientes de medidas de estabilización —énfasis en medidas fiscales y monetarias y, por el contrario, una gran renuencia a emplear los precios relativos (el tipo de cambio) como mecanismo de ajuste—, dado el generalizado proceso de revaluación real que ha experimentado la región en los años noventa. Esto puede redundar en menores tasas de inflación (por lo cual esta mezcla de política se justifica más en países con mayor tradición inflacionaria), pero puede conducir a una contracción mayor que la necesaria en la fase descendente del ciclo y, en general, a un comportamiento más inestable de la actividad económica.

En el frente exportador, el mayor dinamismo que han puesto en marcha los procesos de reforma es indiscutible. El volumen de las exportaciones ha venido creciendo a tasas de más de 10% anual a partir de 1993, muy superiores al 5% que caracterizó los años ochenta y el inicio de los noventa. El dinamismo del comercio intrarregional ha sido particularmente acentuado. El comercio recíproco del Mercosur y la Comunidad Andina creció 20% al año en el último lustro, lo que lo coloca entre los flujos de comercio más dinámicos del mundo. Este proceso ha coincidido con una importante diversificación exportadora, con la cual los productos primarios han perdido participación, al tiempo que ha aumentado la importancia relativa de las ventas externas de manufacturas. Este proceso ha sido particularmente notorio en México, pero es también válido para el conjunto de la región cuando se excluye dicho país (gráfico 6).  En esta diversificación, elcomercio intrarregional ha desempeñado un papel decisivo. El auge comercial se ha sustentado en una política de regionalismo abierto que ha roto tanto las prácticas regionales del pasado, incluida la tendencia a restringir los acuerdos de integración al comercio no competitivo, como las visiones más ortodoxas sobre integración económica (CEPAL, 1994).

El auge comercial ha coincidido, finalmente, con un crecimiento sin precedentes de la inversión extranjera directa: de poco más de 10 000 millones de dólares a comienzos de la década a 55 000 millones en 1997 (CEPAL, 1998e). Este crecimiento se ha sustentado fundamentalmente en tres procesos: la privatización de activos estatales en los sectores de servicios (telecomunicaciones, financieros, de energía y gas, etc.) y recursos naturales; la apertura o mejora de condiciones para la participación del capital privado en sectores de infraestructura y minería, y la reorganización de las empresas manufactureras multinacionales para mejorar su competitividad internacional en función de acuerdos regionales (incluido el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe ) o para defender su participación en mercados nacionales o subregionales. Por último, pero no menos importante, se ha producido un inédito auge de inversiones intrarregionales. El aumento de la inversión directa ha mejorado sensiblemente la estructura de las corrientes de capital recibidas por la región, lo cual, sin duda, explica en parte su solidez frente a las actuales turbulencias externas.