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"Tablero de comando" para la promoción de los biocombustibles en Colombia

marzo 2009 | Documentos de Proyectos
Autor:
Corredor Avella, Germán
Signatura:
LC/W.236
Páginas:
96 p. : gráfs., tabls.
Editorial:
CEPAL
Tipo:
Documentos de Proyectos
Colección:
    • Documentos de Proyectos e Investigaciones
      • Documentos de Proyectos e Investigaciones

Resumen

Colombia ha venido desarrollando una política de introducción de biocombustibles como mezcla tanto para gasolina motor (nafta) como para diesel, a partir del desarrollo de normas que obligan a introducir la mezcla gradualmente en el territorio nacional y del impulso al cultivo de materias primas y producción de alcohol carburante y biodiesel mediante incentivos de diversos tipos.A.      Eje institucionalEn ese contexto, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Agricultura, han liderado el tema de biocombustibles en el país, para lo cual impulsaron y lograron la aprobación por parte del Congreso de sendos estímulos tributarios al consumo de biocombustibles y a la producción de palma africana (Rep.Colombia, Min. Agricultura, 2007b). El Ministerio de Minas formuló un esquema de precios para el etanol y el biodiesel que permitieran a los productores cubrir su costo de oportunidad. De igual manera, estableció la obligatoriedad de mezclar la gasolina con etanol y aceite combustible para motores (ACPM) con biodiesel.El proceso legal se inicia con la promulgación de la Ley 693 de 2001 que hace obligatoria la mezcla de productos oxigenados con la gasolina, luego la Ley 788 de 2002 que otorga exenciones tributarias a la producción de alcohol carburante y la Ley 939 de 2004 que promueve el uso del biodiesel para mezclar con aceite combustible para motores (ACPM).A partir de estas leyes se ha venido definiendo la normatividad específica en materia de precios y condiciones técnicas con lo cual fue posible la aplicación de la mezcla de alcohol a partir del año 2006 y la utilización de biodiesel a partir del 2008.Las entidades que intervienen en materia de regulación y definición de políticas en este aspecto son, además del Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Comercio Exterior, la Unidad de Planeación Minero Energética.Colombia ha avanzado en forma importante en la legislación para promover el uso de biocombustibles para mezcla tanto con gasolina como con diesel. Ha desarrollado amplia normatividad de tipo técnico y se podría afirmar que en esta materia las normas son suficientes para el desarrollo de esta industria en el país.B.      Eje energéticoLos biocombustibles en Colombia han empezado a aliviar la crisis de los hidrocarburos, causada por el pronosticado desabastecimiento de petróleo en un futuro muy cercano en caso de no encontrar reservas importantes, aproximadamente cinco años, situación que obligará a importar los hidrocarburos que se necesiten como mínimo para mantener el desarrollo actual del país. De allí, el gran interés que el Gobierno Nacional le ha venido dando al programa de biocombustibles en Colombia. Según proyecciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el 2010 se producirán 3.798.163 litros diarios de etanol, 2.920.081 litros más de lo que se producían en el 2006, con lo cual será posible la mezcla del 10% de la gasolina fijada como meta para todo el territorio nacional en los próximos años. Para el 2020 se esperan 703.259 hectáreas adicionales aproximadamente para la producción de biodiesel, solamente debida a la palma de aceite. Así mismo, para el mismo año se espera una producción promedio de 3.383.892 litros diarios del producto. Esta producción podrá atender la demanda interna y generar excedentes para la exportación.Bajo los anteriores escenarios, Colombia podrá reducir en forma importante la demanda de petróleo crudo para sus refinerías, lo cual le permitirá prolongar la autosuficiencia petrolera mínimo hasta el año 2014, aún si no se descubren nuevas reservas.C.      Eje agrícolaColombia presenta ventajas importantes para el cultivo de productos como la caña de azúcar, la palma de aceite y la yuca entre otros, los cuales son las principales materias primas para la producción de biocombustibles. Este hecho se constituye en una oportunidad para ampliar las áreas cultivadas, y generar empleo y excedentes para la exportación. Sin embargo el tema debe ser cuidadosamente analizado frente a la competitividad de otros países productores como Brasil o Indonesia que al parecer producen a menores costos que en Colombia.En todo caso, la decisión de hacer obligatorias las mezclas de biocombustibles con gasolina y ACPM (aceite combustible para motores) ha generado un efecto rápido en términos de incremento de cultivos en diversas regiones del país.El etanol se puede producir a partir de cultivos como el maíz, la papa, la remolacha, la yuca, el sorgo y la caña de azúcar, se le asignan algunas ventajas como mejoramiento al medio ambiente y a la calidad de la gasolina. En Colombia se usa en mayor proporción la caña de azúcar siguiendo con la yuca, también se ha experimentado con el banano.Colombia es el segundo productor de etanol en Latinoamérica con una producción de más de un millón de litros diarios, lo que ha descongestionado el mercado del azúcar en más de 500 mil toneladas y fortalecido la producción panelera nacional, con esto se han beneficiado más de 300 mil personas que sobreviven de la panela (Rep.Colombia, Min. Agricultura, 2007b).En cuanto al biodiesel, la principal materia prima es el aceite de palma, proveniente del cultivo de la palma de aceite, que es permanente y se cultiva en las zonas tropicales. Colombia es el quinto productor y exportador de aceite de palma en el mundo (cuarto en términos de rendimiento por hectárea), representa un 1,9% de la producción mundial después de Malasia, Indonesia, Nigeria y Tailandia (véase gráfico 10), y el primero en América Latina, Colombia produce un 35,9% del total de aceite de palma de América Latina.El área cultivada de palma se ha triplicado en los últimos 20 años, pasando de 100 mil hectáreas a finales de los años ochenta a 302 mil hectáreas en el año 2007.Para fortalecer el desarrollo rural en el ámbito de los biocombustibles, es necesario resaltar la inversión de casi 65 mil millones en incentivos (Incentivo a la Capitalización Rural (ICR)) que ha realizado el Ministerio de Agricultura a las nuevas plantaciones de palma africana. El ICR es un aporte en dinero que realiza el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) a productores del sector agropecuario que se encuentren desarrollando un proyecto de inversión nueva, para que modernicen su actividad y mejoren sus condiciones de productividad, competitividad y sostenibilidad, y reduzcan riesgos. Los recursos para este beneficio económico provienen del Presupuesto Nacional.Al momento existen cinco proyectos en construcción para producción de etanol con una capacidad de 370 millones de litros/año, los cuales deben entrar en operación en 2008. Igualmente durante 2007 entraron en operación cinco proyectos para la producción de biodiesel con una capacidad total de 368 millones de litros/año y proyectos en etapa de factibilidad con capacidad de 458 millones de litros/año.D.      Eje económico socialLa industria de biocombustibles que se viene desarrollando en los últimos años en Colombia, ha contribuido al crecimiento del sector agrícola, el cual pasó de crecer 1.9% en 2005 a 3.1% en 2006. Sin embargo, este sector todavía crece muy por debajo del crecimiento medio de la economía.El sector azucarero, por su parte ha incrementado en forma importante sus utilidades gracias a la producción de etanol y al mecanismo de regulación de posprecios de este producto, los cuales tiene como base el precio internacional del azúcar.En términos de empleo, se estima que para producir el etanol para suplir el 10% de la mezcla que la reglamentación dispuso, será necesario crear cerca de 170 mil nuevos empleos, que estarán distribuidos en casi todas las regiones deprimidas de Colombia (Federación Nacional de Biocombustibles***), lo cual representa beneficio para más de cien familias, en especial de las zonas rurales.Respecto a la seguridad alimentaria, el debate mundial que se viene adelantando al respecto, también toca a Colombia. En 2007 y lo que va corrido del año el incremento de los precios de los alimentos ha sido muy importante y responsable fuerte en el total de la inflación del país. Se sabe que buena parte de este incremento se debe al alza de los precios en mercados internacionales de productos como el maíz y el arroz, como efecto de la producción de biocombustibles. Pero a nivel interno ya se alzan voces de alarma sobre lo que podría pasar con los precios del azúcar, el aceite o la yuca, productos básicos en la dieta colombiana.El Gobierno ha iniciado una campaña de incremento de la producción de alimentos, especialmente maíz amarillo y arroz, pero los resultados aún son inciertos, especialmente por la falta de incentivos y protección a pequeños productores que hagan competitivos sus productos.E.      Eje ambientalColombia empezó a respaldar el uso de gasolinas oxigenadas para el mejoramiento de la combustión interna de los motores y la reducción de gases efecto invernadero, en especial el etanol de origen en la biomasa, principalmente de la caña de azúcar.Según la Federación Nacional de Biocombustibles, la mezcla de 10% de etanol con la gasolina, aprobada por el Gobierno, disminuye las emisiones de monóxido de carbono en carros nuevos en un 27% y en carros típicos colombianos de siete a ocho años de uso 20%.Ello indica en términos de producción de emisiones contaminantes es altamente benéfico para el medio ambiente el uso de los biocombustibles. Sin embargo en términos de los efectos sobre el suelo, los ecosistemas y la biodiversidad, existen inquietudes en la medida en que se extienda la frontera agrícola para la siembra de azúcar, yuca y especialmente palma de aceite. El Gobierno ha insistido que la política de cultivos es desarrollar estos en zonas ya cultivadas sin tala de bosques o ecosistemas naturales. Sin embargo en algunas regiones como el Chocó (zona de altísima biodiversidad) se ha denunciado la tala de bosques y el despojo de tierras a comunidades afro-colombianas propietarias comunitarias de éstas.F.      Eje industrialLa producción de biocombustibles tiene impacto importante en diversos sectores de la industria, como se ha visto reiteradamente en los diferentes ejes tratados en este documento, en la medida en que su desarrollo exige organizar técnicamente la producción a través de refinerías que utilizan tecnologías avanzadas y requieren empleos calificados.Adicionalmente el transporte, la producción de partes de automotores y en, general, el parque automotor tiene impactos importantes.La llamada "biogasolina" se puede utilizar en los mismos equipos que utilizan gasolina convencional (plantas eléctricas, motores, entre otros); no obstante, la UPME aconseja consultar a los fabricantes de los motores sobre la certificación del uso del nuevo combustible para diferentes aplicaciones. En otros países que han experimentado el uso de la biogasolina (Brasil, Estados Unidos, India, etc.) se ha comprobado que los motores de los vehículos que trabajan con gasolina convencional pueden quemar la gasolina oxigenada hasta con un 25% de alcohol etanol sin requerir ningún ajuste en ellos. Sin embargo, así como con la gasolina convencional, es necesario hacer mantenimiento a los automotores y revisar periódicamente el filtro de la gasolina y que el tanque del combustible no contenga agua, pues su presencia podría ocasionar corrosión en estructuras y la pérdida de combustible; de igual manera, se garantiza el adecuado funcionamiento de los vehículos siempre y cuando los motores utilicen partes originales.El biodiesel se puede utilizar sin ningún inconveniente en los motores de los vehículos nuevos, modelos del año 2000 en adelante, ya que desde la fecha vienen siendo fabricados para usar este tipo de biocombustible. En los vehículos de modelos anteriores se requiere cambiar los empaques del sistema de inyección por unos resistentes al biodiesel. Estos productos ya se comercializan en el mercado.G.      Eje tecnológicoDada la importancia que han cobrado los biocombustibles en Colombia, se han abierto espacios para las investigaciones y desarrollo tendientes al avance de la biotecnología, en su mayoría con financiamiento combinado de los sectores públicos y privados. Colombia cuenta con varios centros de investigación tanto en las universidades, como en las diferentes agremiaciones que encierran los cultivos de caña de azúcar, palma de aceite, entre otros.H.      ConclusionesLa política de introducción de biocombustibles en Colombia promete tener efectos benéficos a nivel energético, económico e industrial para el país. Colombia ha avanzado en los aspectos normativos y técnicos para garantizar un programa de largo alcance.En términos de ahorro de petróleo crudo, aumento del área cultivada, la generación de empleo, los impactos ya se pueden medir en forma positiva. Sin embargo los impactos en términos de seguridad alimentaria por incremento de precios de los alimentos y por desplazamiento del uso de los productos, así como los efectos ambientales sobre el suelo y los ecosistemas siguen siendo inciertos.En todo caso, el impulso que ha tomado el programa lo hace irreversible y el gran reto de la política energética, ambiental y agrícola, consiste en mitigar los riesgos detectados y lograr convertir en una oportunidad para el desarrollo del país este nuevo renglón de la economía nacional.Este documento ha sido elaborado en el marco del proyecto "Modernization of the State, productive development and sustainable use of natural resources" (GER/05/001), ejecutado por CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ).