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Desarrollo productivo en economías abiertas

junio 2004 | Libros y Documentos Institucionales
Autor:
NU. CEPAL
Signatura:
LC/G.2234(SES.30/3)
Páginas:
418 p. : gráfs., tabls.
Editorial:
CEPAL
Tipo:
Libros y Documentos Institucionales
Colección:
    • Libros y Monografías
      • Libros y Monografías

Resumen

Presentación

Los países de nuestra región han mostrado un intenso y persistente
interés en los mecanismos de desarrollo económico y las políticas públicas para
promoverlo, proceso que ha sido acompañado por la CEPAL desde su fundación, hace ya más
de medio siglo. Hoy en día, el debate sobre estos temas se enmarca en el proceso de
globalización, que se caracteriza por el contraste entre un inusitado dinamismo en varias
de sus dimensiones -sobre todo las económicas, financieras y culturales- y el lento
desarrollo de una red de instituciones que permita responder a la mayor interdependencia
entre las naciones en diversos planos y corregir progresivamente las acentuadas
asimetrías del orden global.

En las dos últimas décadas, América Latina y el Caribe apostó con
fuerza por la integración en la economía global, ya que fue la región del mundo en
desarrollo que adoptó con mayor decisión los programas de liberalización económica. El
examen de este período permite valorar algunos logros que fueron muy importantes, pero
también identificar rezagos y temas pendientes. La CEPAL sostiene que es necesario
construir sobre lo ya conseguido, pero también es preciso superar las brechas existentes
y abordar los temas aún no tratados. Los avances que se consigan pueden incluso ser
esenciales para consolidar la mayor integración al mundo y para que los costos sociales,
económicos y políticos asociados al proceso de reformas económicas no hayan sido en
vano.

Con este objetivo se hace necesario sustituir la visión que orientó las
reformas económicas, y que se resume en el concepto de "más mercado y menos Estado", por
una visión que apunte a "mercados que funcionen bien y gobierno de mejor calidad". Este
nuevo enfoque, que impone la adopción de políticas públicas activas, capaces de superar
tanto las fallas del mercado como las del gobierno, puede ser más "amigable" con el
mercado que la visión predominante que motivó las reformas iniciales. Por otra parte,
esas políticas públicas activas deben estar amparadas por la legitimidad política que
proveen las instituciones democráticas y avaladas por la transparencia hacia los
ciudadanos, así como por la eficiencia y eficacia de programas gubernamentales sujetos a
procedimientos estrictos de seguimiento y evaluación.

Este es el marco general que orienta la propuesta presentada en este
documento, en el que se aborda el tema de las estrategias de desarrollo productivo en
economías abiertas. Como es tradicional en los textos elaborados por la Secretaría, se
ha aplicado un enfoque estructural e integrado. El estudio consta de cinco partes
divididas en doce capítulos. En la primera parte (capítulos 1 y 2); se sitúa el
análisis de las estrategias nacionales de desarrollo productivo en economías abiertas
dentro del actual contexto internacional. Específicamente, en el capítulo 1 se examinan
los rasgos básicos de la economía internacional contemporánea y, a continuación, el
estado del debate internacional en varios ámbitos que condicionan los márgenes de
maniobra de los países para diseñar e instrumentar sus políticas de desarrollo. En el
capítulo 2 se describen los rasgos generales del desarrollo de la región al cabo de casi
dos décadas de reformas económicas e institucionales; asimismo, se articulan los demás
temas examinados en el documento en torno a un marco conceptual del proceso de desarrollo
y, por último, se exponen algunos lineamientos estratégicos sobre desarrollo productivo
en economías abiertas, organizados alrededor de tres ejes complementarios: inclusión,
modernización y densificación de la trama productiva.

En la segunda parte (capítulos 3 y 4); se abordan los aspectos del entorno
macroeconómico y del sistema financiero más relevantes para el desarrollo productivo,
así como los vínculos entre el crecimiento económico, la inversión en infraestructura
y el desarrollo sostenible de los recursos naturales. En el capítulo 3 se destaca la
importancia de la estabilidad en sentido amplio, como pilar de los procesos de ahorro e
inversión y el papel crucial que desempeñan la políticas contracíclicas como mecanismo
moderador de los efectos de los choques reales y financieros sobre el crecimiento
económico. Otro tema destacado en este capítulo es el desarrollo de nuevos instrumentos
y mecanismos para la gestión del riesgo, que posibiliten el financiamiento de la
innovación y el acceso al crédito, especialmente a largo plazo, por parte de las
pequeñas y medianas empresas. En el capítulo 4 se analizan la inversión en
infraestructura y desarrollo sostenible de los recursos naturales. En el primer caso, se
describen el balance entre oferta y demanda de infraestructura en los próximos años, los
cambios en los modelos público-privados de provisión y los problemas críticos en
materia de regulación pública. En el segundo, se evalúa la relación entre estructura
productiva, recursos naturales y medio ambiente y los desafíos y oportunidades que se les
presentan a los países para un aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, para
introducir innovaciones biotecnológicas y técnicas de producción no contaminantes, y
para la producción de bienes y servicios ecológicos y ambientales de valor global.

La tercera parte (capítulos 5 al 8); está dedicada al examen de
políticas para estimular el desarrollo productivo en economías abiertas. En el capítulo
5 se analiza la importante expansión reciente del comercio exterior de la región, la
diversificación de los países de destino y productos y el contenido tecnológico de
estos últimos. A continuación, se pasa revista a las restricciones de la normativa
internacional y bilateral sobre el uso de instrumentos de promoción de las exportaciones,
así como el aporte de diversos instrumentos al mejoramiento del patrón de inserción
internacional, incluidos los acuerdos comerciales suscritos para ampliar y asegurar el
acceso a mercados, que han ido en aumento en los últimos años. El capítulo 6 contiene
una descripción analítica del paso de modelos de política tecnológica basados primero
en la oferta y después en la demanda a un modelo basado en la vinculación de oferta y
demanda para definir el sendero de desarrollo tecnológico más adecuado a cada contexto
productivo. Posteriormente, se propone una tipología de estrategias para promover la
innovación, que permite tomar en consideración la amplia variedad de situaciones
existentes en la región y, por último, se ofrecen lineamientos que permitirían mejorar
la coordinación y la complementariedad entre las diversas políticas de fomento de la
innovación y se elabora sobre sus características y contenidos específicos. El
capítulo 7 contiene un análisis del desarrollo y la articulación de las capacidades
empresariales en el ámbito productivo. Se describe el concepto de proceso empresarial
implícito en las acciones y políticas para la creación y modernización de empresas en
tres grupos: las grandes empresas más integradas a la economía global, las medianas y
pequeñas empresas formales y las microempresas del sector informal. Posteriormente, el
análisis se concentra en las diversas medidas de política adoptadas con el fin de
estimular la articulación empresarial en sus múltiples dimensiones. Para concluir, en el
capítulo 8 se examina el objetivo de fortalecer la estructura productiva, a través de
una densificación de la trama productiva, tecnológica y empresarial. Después de
presentar una descripción general de las políticas instrumentadas con tales fines en el
pasado, se describen las prácticas aplicadas en el marco de las estrategias que están
vigentes en la región. Además de analizar algunos aspectos del seguimiento y la
evaluación de su instrumentación e impacto, se proponen orientaciones de política para
el fortalecimiento de la estructura productiva acordes con las condiciones prevalecientes
en la región.

La cuarta parte del documento (capítulos 9 y 10); está dedicada al
conflicto que han tenido los países de la región para conciliar la flexibilidad que
requiere una economía abierta para adaptarse a un entorno siempre cambiante y la
protección social que exigen los ciudadanos para protegerse de los riesgos asociados a la
reestructuración productiva. En el capítulo 9 se examinan las tendencias y perspectivas
de los mercados de trabajo en la región, destacando los cambios en la calidad del empleo.
A continuación, se describen la gestación y situación actual de la institucionalidad
laboral, y el aporte que puedan hacer las políticas de generación de empleo y de
formación profesional al mejoramiento de las condiciones laborales y de seguridad
económica de los trabajadores. Por último, se sugiere adoptar medidas que contribuyan a
crear condiciones de flexibilidad laboral con protección social, mediante un pacto de
cohesión social que garantice responsabilidad fiscal. En el capítulo 10 se amplía el
concepto de pacto, añadiéndole una dimensión de dinamismo que permita asegurar la
permanente adaptación del sistema educativo a los desafíos de la competitividad. Con tal
objeto, se afirma, convendría adoptar medidas destinadas a mejorar la provisión y el
financiamiento de los servicios educativos, a fin de ampliar el acceso y elevar la
productividad del sector, alcanzar mayores tasas de graduación en el nivel de la
enseñanza secundaria, adaptar mejor el sistema educativo a las necesidades del mercado de
trabajo y reducir las brechas internacional y social en la aplicación de la informática.

En la quinta parte (capítulos 11 y 12); se estudia la relación entre
desarrollo económico y modernización de las instituciones y el papel fundamental que
podrían cumplir los espacios regionales para ampliar los márgenes de maniobra de los
países de la región. El capítulo 11 se inicia con un análisis de la influencia de las
instituciones sobre el crecimiento económico y la equidad, seguido de un examen de las
instituciones propias de una economía de mercado y de su relación con el cambio
institucional. Después de considerar las características que adquiere la morfología de
las instituciones en economías abiertas y cada vez más interdependientes, se explora el
procesamiento político de las reformas en el marco de las instituciones democráticas.
Por último, en el capítulo 12 se examina la situación actual de los procesos de
integración en la región. En primer lugar se destaca el importante papel que jugaron las
cuatro uniones aduaneras imperfectas en los años noventa, tanto en términos de creación
de comercio, incluso con mayor contenido tecnológico, como debido al potencial de
cooperación en varios frentes. Se concluye que dichos procesos tendieron a estancarse
hacia fines de la década de 1990 y que un número creciente de países ha decidido
privilegiar los tratados de libre comercio con países o regiones desarrolladas, a fin de
acceder a los respectivos mercados. Finalmente, se hace referencia a las alternativas de
política que enfrentan en este contexto los países de la región.

Esperamos que las propuestas incluidas en este trabajo motiven a la
reflexión sobre un tema de gran actualidad y trascendencia política, económica y social
y que, al mismo tiempo, estimulen el debate en el marco de este trigésimo período de
sesiones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

José Luis Machinea
Secretario Ejecutivo

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