Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el
Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe

División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos - Cooperazione Italiana

 

GESTIÓN DE SERVICIOS URBANOS: EFICIENCIA Y EQUIDAD

Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudad

Hoy en día, cuando las ciudades van incrementando su población y se vuelven cada vez más complejas e interconectadas, los servicios se acrecientan. Pero no sólo hay más y nuevos servicios, sino que se articulan entre ellos. Cuando ocurre algún problema con la energía eléctrica, en cualquiera de las ciudades de la región, inevitablemente repercute sobre el transporte, se detiene la telefonía, se deja de suministrar agua potable, etc. O sea, ya no se puede tratar cada servicio en sí mismo, sino que debe existir un manejo integral de ellos, ya que se encuentran estrechamente vinculados. Entonces, en los servicios urbanos se redefinen las funciones. Pareciera ser que con el proceso de globalización, se va a pasar de la "provisión de servicios de consumo" a la "provisión de servicios para la producción". En otras palabras, generar competitividad implica este costo, dejar de producir calidad de vida y empezar a producir, más bien, condiciones económicas para traer capital, para que este capital puede obtener ganancias, y por esta vía, supuestamente, mejorar salarios. Daría la impresión entonces, que un primer cambio en términos funcionales es el que pasa del consumo a la producción

Los servicios urbanos se han vuelto uno de los temas centrales de la gestión de las ciudades, determinantes para la eficiencia y la equidad, en contextos de marcada y creciente exclusión social como son la mayoría de las ciudades latinoamericanas. Si bien se han logrado importantes avances, en muchos casos, los servicios siguen siendo insuficientes cuantitativamente y cualitativamente.

El funcionamiento de la ciudad está directamente vinculado a los niveles de los servicios urbanos. Es más, aunque las investigaciones no permitan detectar con precisión la relación entre desarrollo económico por un lado, e infraestructura y servicios urbanos por el otro, existe una correlación cierta entre la existencia de sistemas adecuados de provisión del agua potable, saneamiento, electricidad o transporte y crecimiento de las economías. La ausencia o un funcionamiento ineficiente de estos servicios implica un aumento de los costos de producción para las empresas, con consecuencias directas en sus capacidades productivas, en particular en un contexto de creciente globalización y competitividad. Por otra parte, en términos funcionales, es importante mencionar que cada uno de los servicios ya no tiene una sola función: hoy son polifuncionales. Entonces el agua potable no sirve exclusivamente como elemento líquido, como siempre se le definió para el consumo, sino que tiene múltiples funciones; el transporte no sólo busca trasladar personas o bienes de un lugar a otro, sino también cumple la función de legitimador social. Un alcalde que no haga obras de transporte es muy probable que no tenga legitimidad, por lo que ese tipo de inversiones logran procesos de legitimidad de la autoridad, mucho más rápido que otros. Finalmente, existe también un cambio de las prioridades de los servicios; van perdiendo importancia los servicios primarios como podría ser el agua potable, y comienzan a cobrar relevancia los servicios terciarios como son los de las comunicaciones, los aeropuertos, puertos y teléfonos.

Los niveles de prestación de los servicios determinan también la calidad de vida de la ciudad. Los servicios responden a unas necesidades básicas de la sociedad, máximamente en el caso de la ciudad donde las alternativas a la existencia de un sistema de provisión de servicios para satisfacer estas necesidades son muy pocas o no existen, en particular por lo que son los servicios por redes. El servicio de agua potable o el servicio de saneamiento tienen un impacto directo sobre las condiciones de vida individuales y colectivas, mientras electricidad y transporte presentan un nivel de sustitución más alto. Sin embargo, a pesar de las diferencias entre los distintos servicios, no cabe duda que existe una relación directa entre niveles y calidad de suministro de los servicios y niveles de pobreza y de exclusión.

En la década de los noventa los servicios urbanos han sido objeto de transformaciones profundas, consecuencia fundamentalmente del abandono del modelo del Estado-operador, como única posibilidad para garantizar el bienestar colectivo y específicamente, como única entidad proveedora de los servicios. La insuficiencia de recursos públicos ha implicado la búsqueda del equilibrio financiero en la prestación de los servicios urbanos, con la introducción creciente de criterios de eficiencia, un proceso promovido explícitamente por las organizaciones internacionales en el marco de las políticas de modernización de las economías del continente.

Una gran contradicción, se da en que las modalidades de gestión y localización de los servicios tienden a privatizarse o, en definitiva, a fraccionarse, mientras la operación de los servicios es cada vez más global. Se va produciendo al mismo tiempo un proceso de descentralización y privatización en la gestión de servicios, lo que genera un fraccionamiento con relación a la antigua manera de gestionarlos y, por otro lado, la operación es más global, más integral, más internacional. La energía eléctrica por ejemplo, ya no está localizada en un sólo país, sino que es una forma de producción multinacional; pero, sin embargo, en el municipio, por el proceso de descentralización, se le asigna esa competencia o, en su defecto, se empiezan los procesos de privatización

La introducción de criterios mercantiles en la gestión ha implicado cambios profundos en materia de gestión y financiamiento, como también en las modalidades de prestación de los servicios. En muchos casos, estos cambios se han traducido en la privatización de los servicios y en la liberalización de los precios y tarifas con el objetivo de lograr equilibrio financiero. Sin embargo, los retos con los cuales se enfrenta el tema de los servicios son más amplios, pues las modalidades de provisión de los servicios urbanos tienen un impacto directo con el desarrollo económico y constituyen un factor fundamental en la construcción del consenso y de la cohesión social. Al lado de las transformaciones que hace falta introducir en los modelos de gestión financiera, hay que considerar el impacto de estas transformaciones sobre la universalidad de los servicios, elemento fundamental para el mantenimiento de la solidaridad social que está en la base de la noción de ciudad.

Eficiencia y privatización

Junto a la búsqueda del equilibrio financiero, la privatización de los servicios se funda en la necesidad de garantizar eficiencia económica y transparencia en la gestión de las empresas que proporcionan los servicios. El reconocimiento de la importancia de los servicios urbanos como factor de construcción de una efectiva ciudadanía ha justificado la intervención o el control directo del sector público en la producción y gestión de los mismos, con elevados niveles de subsidio. Los servicios urbanos han sido utilizados por los gobiernos como un instrumento estratégico para la construcción física de la ciu